[ 馮春明 ]——(2007-4-22) / 已閱20651次
偵查監(jiān)督的界定與運(yùn)作
馮春明
[內(nèi)容提要] 偵查監(jiān)督系指監(jiān)督機(jī)關(guān)對刑事偵查行為實(shí)施法律控制。在我國，由于刑事訴訟法將刑事立案作為一個獨(dú)立的訴訟環(huán)節(jié)，因此檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督工作可分為兩個部分：刑事立案監(jiān)督和刑事偵查活動監(jiān)督。前者是在偵查權(quán)的發(fā)動以及偵查程序的開啟上實(shí)施的監(jiān)督，而后者則是就立案后的偵查過程實(shí)施法律監(jiān)督。立案監(jiān)督問題既是一個法律問題，又是一個程序問題，凡符合立案監(jiān)督條件的案件均應(yīng)納入立案監(jiān)督的范圍，立案監(jiān)督活動同其它法律活動一樣，始終貫穿著對公平正義的價值追求。刑事偵查活動的監(jiān)督，是指人民檢察院對公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法所實(shí)行的專門法律監(jiān)督，其目的是確保偵查活動的正常進(jìn)行，以維護(hù)司法公正。偵查監(jiān)督活動是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)得以實(shí)施的具體體現(xiàn)。本文擬以立案、偵查監(jiān)督活動中存在的問題為切入點(diǎn)，對英美法系、大陸法系以及我國的警檢關(guān)系的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比較分析，以探尋構(gòu)建具有中國特色的偵查監(jiān)督機(jī)制之途徑。
刑事偵查活動是刑事訴訟活動的重要組成部分，在刑事訴訟過程中，偵查活動的極易損權(quán)性決定了刑事偵查監(jiān)督的必要性和重要性。為了維護(hù)司法公正、有效地懲罰犯罪和最大限度地保護(hù)人權(quán)，我國《憲法》第129條賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職權(quán)，《刑事訴訟法》第87條亦進(jìn)一步明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督活動中的立案監(jiān)督權(quán)。但是，目前我國檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，尚處于磨合階段，有許多尚待梳理、完善之處。因此，筆者擬以立案、偵查監(jiān)督活動中存在的問題為切入點(diǎn)，就偵查監(jiān)督的界定與運(yùn)作做一探析。
一、立案、偵查監(jiān)督活動中存在的問題
目前，我國的司法實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)在行使偵查權(quán)時存在很大的自由裁量權(quán)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，在行使立案、偵查監(jiān)督職責(zé)時的難度非常之大。同時由于現(xiàn)有監(jiān)督制度的缺失、監(jiān)督權(quán)限的困鎖，加之法律監(jiān)督價值取向的過于理想化，導(dǎo)致各地程度不同的存在監(jiān)督的形式化、空洞化，以致出現(xiàn)監(jiān)督不力、糾正違法不到位，及由于過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的數(shù)量而出現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)量不高、不應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件被監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督的案件得不到有效監(jiān)督的情況。
（一）立案監(jiān)督活動中存在的問題
《刑事訴訟法》第87條規(guī)定，“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案�！庇纱丝梢姡覈鴻z察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的對象僅限于有立案偵查職責(zé)的公安機(jī)關(guān)。但實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)的立案活動是有其局限性的，如行政執(zhí)法部門查處的違法案件中，已涉嫌犯罪的案件，由于行政執(zhí)法部門未依法移交立案，公安機(jī)關(guān)則難以啟動立案程序。另外，目前的立案監(jiān)督活動還存在獲取立案監(jiān)督線索難度大和立案監(jiān)督的范圍過寬、過亂的問題。如檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督活動中，對負(fù)有立案職責(zé)的公安機(jī)關(guān)所掌握的接警記錄、相關(guān)案卷，缺少查閱、調(diào)取的法律依據(jù)，以及由于對立案監(jiān)督界限的模糊認(rèn)識，司法實(shí)踐中時常出現(xiàn)對公安機(jī)關(guān)尚未發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)，本屬于偵查監(jiān)督部門新發(fā)現(xiàn)的案件線索，不該實(shí)行立案監(jiān)督的案件，卻啟動立案監(jiān)督程序等問題。
由于出現(xiàn)不該監(jiān)督而監(jiān)督的情況，致使立案監(jiān)督的數(shù)量上升、質(zhì)量下降，甚至導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督效果的質(zhì)疑，致使偵查監(jiān)督部門將立案監(jiān)督的范圍局限在對“重大案件和社會反映強(qiáng)烈的案件”的監(jiān)督上，從而又使眾多應(yīng)當(dāng)實(shí)行立案監(jiān)督的案件得不到有效監(jiān)督。
立案監(jiān)督問題既是一個法律問題，又是一個程序問題，凡符合立案監(jiān)督條件的案件均應(yīng)納入立案監(jiān)督的范圍，立案監(jiān)督活動同其它法律活動一樣，始終貫穿著對公平正義的價值追求。筆者認(rèn)為：立案監(jiān)督過程中出現(xiàn)上述情況，是我們對“立案監(jiān)督”實(shí)質(zhì)內(nèi)涵理解認(rèn)識上的偏差所致。因?yàn)椤缎淌略V訟法》第87條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督的案件，已經(jīng)明確的界定在“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的范圍，刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的目的，就是為了從根本上解決公安機(jī)關(guān)“有案不立”、“不破不立”等“不作為”或枉法不追訴的問題，其監(jiān)督范圍并不是僅限于“重大案件和社會反映強(qiáng)烈的案件”范圍之內(nèi)。若僅將立案監(jiān)督限定在“重大案件和社會反映強(qiáng)烈的案件”范圍之內(nèi)，公平正義的價值追求將難以實(shí)現(xiàn)。同樣將不應(yīng)當(dāng)實(shí)行立案監(jiān)督的案件納入立案監(jiān)督的范圍，也勢必引起立案監(jiān)督的混亂，甚至導(dǎo)致對人權(quán)的侵犯。
（二）偵查監(jiān)督活動中存在的問題
目前，偵查監(jiān)督過程中，通過審查批捕、提前介入的監(jiān)督方式盡管取得了一定的效果，但其局限性是明顯的。一是審查批捕過程中的監(jiān)督僅限于公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件，其他案件難以納入偵查監(jiān)督的視野；二是由于審查批捕過程中的監(jiān)督帶有明顯的滯后性，偵查機(jī)關(guān)偵查活動中的違法行為，一般不會自案卷中得到反映，因而導(dǎo)致監(jiān)督活動的被動性。另外，批捕后由于缺乏跟蹤監(jiān)督的措施，使偵查監(jiān)督活動事實(shí)上處于失控狀態(tài)；三是介入偵查帶有局限性和盲目性，所謂局限性系指偵查監(jiān)督部門“介入偵查”線索來源的局限性，因?yàn)闆Q定是否提前介入的第一手材料，大多來源于公安機(jī)關(guān)擬提請批準(zhǔn)逮捕的重大疑難案件。所謂盲目性系指偵查監(jiān)督部門，在尚不掌握公安機(jī)關(guān)立案底數(shù)和案件性質(zhì)及強(qiáng)制措施適用的情況下，導(dǎo)致“介入”方向的盲目性。四是法律對“介入偵查”缺乏明確的具有可操作性的規(guī)定，如介入后如何引導(dǎo)偵查、如何實(shí)施監(jiān)督，及監(jiān)督的程序、措施等均未有明確的規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)的介入流于形式；五是現(xiàn)行法律對偵查監(jiān)督權(quán)缺乏硬性的規(guī)定，即使發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)的活動中有違法行為也難以得到糾正，如公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人變更逮捕措施不當(dāng)?shù)模瑱z察機(jī)關(guān)缺乏予以糾正的程序和權(quán)力�！缎淌略V訟法》第73條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當(dāng)通知原批準(zhǔn)的人民檢察院�！币虼耍拥酵ㄖ娜嗣駲z察院即使發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施不當(dāng)，也無能為力，即使檢察機(jī)關(guān)事后發(fā)《檢察建議》予以糾正，但為時已晚，更何況《檢察建議》僅是建議而已，缺乏法律的約束力。再如公安機(jī)關(guān)立案后無法定理由終止偵查的，偵查監(jiān)督機(jī)關(guān)亦無硬性措施依法予以重新啟動偵查程序。
傳統(tǒng)的審查監(jiān)督模式，盡管可以監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查活動中存在的問題。但該監(jiān)督模式僅局限于公安機(jī)關(guān)移送的案件，而且是事后監(jiān)督，在有些方面已經(jīng)于事無補(bǔ)。而且就監(jiān)督的內(nèi)容而言，也是很不全面的，受制于案件審查的局限性。如偵查人員在偵查活動中“有無徇私舞弊，放縱、包庇犯罪”、“有無利用職務(wù)之便謀取非法利益”、“有無不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案”、“有無刑訊逼供、違法取證”，是否存在“無法定理由立案后終止偵查”的情形等，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。
另外，就司法實(shí)踐而言，偵查監(jiān)督的運(yùn)作及其效果，還取決于法律對檢警關(guān)系的定位以及檢警之間對檢警關(guān)系的認(rèn)識、理解和把握。
二、偵查監(jiān)督活動中的檢警關(guān)系
偵查監(jiān)督涉及檢察權(quán)與偵查權(quán)之間的運(yùn)作、協(xié)調(diào)關(guān)系，即檢警關(guān)系。當(dāng)前世界上存有以下幾種模式。
（一）檢警結(jié)合模式。在這一模式下，檢察官對司法警察享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)，檢察官主導(dǎo)案件的偵查程序。這一模式為傳統(tǒng)的大陸法系國家所采用，目前以法國、德國為主。法國《刑事訴訟法》規(guī)定，“司法警察職權(quán)，由本篇所指定的官員、公務(wù)員和行政職員在共和國檢察官的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行”。在德國，偵查始終被認(rèn)為是檢察官的職權(quán)，司法警察只是檢察官的輔助機(jī)構(gòu)，其《刑事訴訟法》第160條規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查程序；第163條規(guī)定，警察在偵查過程中，只能作出“不允許延誤的決定”，對自己的偵查結(jié)果應(yīng)“不遲疑地”送交檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)一步偵查。
在該種模式下，偵查權(quán)就是檢察機(jī)關(guān)本身所具有的職權(quán)，故而偵查監(jiān)督就不會以外部形式表現(xiàn)出來。其優(yōu)勢在于使國家行使追訴權(quán)享有極大的主動性，從而讓檢察官參與并指揮偵查活動，以達(dá)到使檢察官準(zhǔn)確地作出是否予以起訴的目的，體現(xiàn)了訴訟過程的合理性、便捷性。缺點(diǎn)在于檢察官對案件不可能事必躬親，不能參與并指揮每件案件的所有偵查活動，有時的決策不一定正確，影響了警察的偵查積極性。
（二）檢警分立模式。為英美法系國家所采用。檢察機(jī)關(guān)不介入偵查程序，不對案件的偵查活動進(jìn)行指揮。對偵查機(jī)關(guān)的影響甚微，例如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被移送的案件證據(jù)不充分時，可以要求補(bǔ)充偵查，如果警察機(jī)關(guān)不同意補(bǔ)充偵查，檢察機(jī)關(guān)不能干涉這種自由裁量權(quán)，予以制裁的方式只是結(jié)束案件的訴訟。明確區(qū)分偵查權(quán)和起訴權(quán)是英國皇家檢察院賴以建立的原則之一。①美國、加拿大也基本采用此制度。
該種模式可以充分發(fā)揮偵查機(jī)關(guān)偵查活動的獨(dú)立性和積極性，同時也使得檢察官對案件的審查更為客觀，缺點(diǎn)是難以實(shí)現(xiàn)訴訟過程的公正快速實(shí)現(xiàn)，妨礙國家追訴權(quán)正確有效地行使。檢察官難以了解案件的真實(shí)情況，只能在偵查機(jī)關(guān)提供的案件材料和證據(jù)基礎(chǔ)上決定是否起訴。為改變檢察官沒有偵查權(quán)、監(jiān)督權(quán)的被動局面，在最近的司法改革中，檢察機(jī)關(guān)開始向警察部門派遣律師，以便在收集證據(jù)上向偵查人員提出建議，但只是具體的司法實(shí)踐探索，沒有立法規(guī)定。由此可以發(fā)現(xiàn)，該種檢警模式下，因偵查權(quán)與檢察權(quán)互不干涉，檢察機(jī)關(guān)無法客觀對偵查活動進(jìn)行有效監(jiān)督。
（三）檢警混合模式。混合模式是檢警結(jié)合和檢警分立的結(jié)合體。目前以日本為這一模式的典型代表。日本法律規(guī)定，在偵查程序中，檢察機(jī)關(guān)和警察應(yīng)相互協(xié)助；同時在偵查程序中，檢察官是具有參與權(quán)和指揮權(quán)的。因此，在該種模式下，是不存在偵查監(jiān)督的。這種模式能很有效地避免前兩種模式的弊端。在偵查案件中，總體上保障檢察官的主導(dǎo)作用和地位，又在一定程度上保持了司法警察的獨(dú)立性。
與上述三種模式而言，我國的檢警關(guān)系在刑事訴訟中獨(dú)具特色。在案件的整個刑事訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)、法院分別行使偵查、起訴、審判的職權(quán)；由于我國憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，檢警關(guān)系主體特色體現(xiàn)在以下幾個方面：1、檢察官與警察各司其職，均保持有很大的獨(dú)立性，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)絕大多數(shù)案件的偵查，檢察機(jī)關(guān)只就少數(shù)由法律規(guī)定的幾類刑事案件行使偵查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動沒有領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。2、檢警之間存在一定的制約關(guān)系。具體表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)中偵查監(jiān)督部門的三大職責(zé)：立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審查批捕；公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的不批準(zhǔn)逮捕或不起訴的決定有異議時，可以要求復(fù)議、復(fù)核。這是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及分工負(fù)責(zé)、互相配合、相互制約的原則確立的。
繼1999年最高人民檢察院刑事檢察廳一分為二，成立審查批捕廳和審查起訴廳，2000年這兩個廳又分別更名，將審查批捕廳改名為偵查監(jiān)督部門，并規(guī)定其職權(quán)分為對公安機(jī)關(guān)及本院自偵部門的立案監(jiān)督、對公安機(jī)關(guān)及本院自偵部門的偵查活動的監(jiān)督、審查批捕三部分。說明隨著依法治國方略的確立，檢察機(jī)關(guān)對偵查監(jiān)督有了重新的認(rèn)識和提高。偵查監(jiān)督工作已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)之一。
當(dāng)前世界上存在的檢警結(jié)合模式、檢警分立模式、混合模式等既有其可行之處，也有其弊端。鑒于我國憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)依據(jù)我國憲法，結(jié)合本國的實(shí)際情況，逐步完善具有中國特色的檢警關(guān)系，即“檢警配合、制約模式”。需要說明的是： “檢警配合、制約模式”的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是“制約”，因?yàn)椤爸萍s”才是“檢警配合”的最好形式，檢警之間只有形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能更好地體現(xiàn)檢警之間的配合關(guān)系，從而保證偵查活動依法進(jìn)行，進(jìn)而達(dá)到打擊犯罪、保護(hù)人權(quán)、維護(hù)司法公正的目的。
三、偵查監(jiān)督的界定與運(yùn)作
偵查監(jiān)督系指監(jiān)督機(jī)關(guān)對刑事偵查行為實(shí)施法律控制。在我國，由于刑事訴訟法將刑事立案作為一個獨(dú)立的訴訟環(huán)節(jié)，因此檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督工作可分為兩個部分：刑事立案監(jiān)督和刑事偵查活動監(jiān)督。前者是在偵查權(quán)的發(fā)動以及偵查程序的開啟上實(shí)施的監(jiān)督，而后者則是就立案后的偵查過程實(shí)施法律監(jiān)督，因此可統(tǒng)稱為偵查監(jiān)督②。筆者贊同以上觀點(diǎn)，因?yàn)榱概c偵查畢竟處于訴訟前、后的兩個不同的階段，所以將偵查監(jiān)督分為廣義的偵查監(jiān)督和狹義的偵查監(jiān)督，這既符合我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，又便于司法實(shí)踐中的理解和運(yùn)作。
所謂廣義的偵查監(jiān)督，它包括檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督和刑事立案的監(jiān)督兩部分，其說明我國檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督活動的內(nèi)容就是檢察權(quán)行使的內(nèi)容；狹義的偵查監(jiān)督則不包括立案監(jiān)督，它是就偵查過程實(shí)施的法律監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案后的偵查活動是否合法所實(shí)行的專門法律監(jiān)督，它有利于偵查監(jiān)督活動的具體實(shí)施。
（一）立案監(jiān)督的界定與運(yùn)作
首先，筆者認(rèn)為，我國司法界對立案監(jiān)督的范疇的界定值得商榷，如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第378條將檢察機(jī)關(guān)對“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的監(jiān)督納入立案監(jiān)督范疇，司法實(shí)踐中亦將“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”與“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的監(jiān)督納入“立案監(jiān)督”的同一框架之中。筆者認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督與“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的監(jiān)督是兩個不同的概念。偵查監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的合法性而實(shí)施的監(jiān)督。立案監(jiān)督，即偵查的發(fā)動，它是檢察機(jī)關(guān)針對公安機(jī)關(guān)的“不作為”而實(shí)施的監(jiān)督。另外，就刑事訴訟程序的時間段而言，刑事立案監(jiān)督活動開始于刑事訴訟程序啟動之前，結(jié)束于刑事立案之后，目的是為了解決偵查機(jī)關(guān)有案不立的問題。而“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”則表現(xiàn)為偵查機(jī)關(guān)違法立案、違法辦案，使“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的案件被錯誤地納入了刑事訴訟軌道。此時，刑事訴訟程序已經(jīng)啟動，公安機(jī)關(guān)的偵查活動已經(jīng)開始，其在客觀上已侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。顯然，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動只有通過對偵查機(jī)關(guān)的違法行為實(shí)施監(jiān)督和糾正，才能實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的效果。同時，鑒于檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動開展于偵查機(jī)關(guān)的偵查階段，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的問題，只有通過對偵查機(jī)關(guān)的偵查活動的監(jiān)督才能發(fā)現(xiàn)和解決。再者，盡管公安機(jī)關(guān)“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的行為看似屬于“立案”的范疇，但立案后其偵查活動已被合法化，當(dāng)事人已被錯誤地納入刑事訴訟軌道，其人身權(quán)利已不可避免地受到侵害，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動也不可避免地始于偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)，此時若不將其納入偵查監(jiān)督范圍運(yùn)作，將使偵查機(jī)關(guān)已有的偵查活動游離于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，單一地糾正公安機(jī)關(guān)的“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”，并不能從根本上糾正公安機(jī)關(guān)偵查活動中的違法行為。檢察機(jī)關(guān)只有通過偵查監(jiān)督活動才能有效地糾正和解決偵查機(jī)關(guān)違法立案、違法偵查的問題。
《刑事訴訟法》第86條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立案。并且將不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申請復(fù)議�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，一是具備兩項(xiàng)條件可以立案。其一是有犯罪事實(shí)，即立案的事實(shí)條件；其二是需要追究刑事責(zé)任，即立案的法律條件。二是根據(jù)法律規(guī)定，公、檢、法三機(jī)關(guān)按照各自的管轄范圍，對已發(fā)生的刑事案件有立案的權(quán)利和義務(wù)。由此可見，刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的監(jiān)督，它是刑事訴訟程序啟動前的監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為刑事案件發(fā)生后，納入刑事司法程序的法定形式，是偵查機(jī)關(guān)就案件事實(shí)所作出的立案決定。檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督的范圍，應(yīng)注重從偵查機(jī)關(guān)行使立案權(quán)力方面予以設(shè)計(jì)和界定，以解決公安機(jī)關(guān)有案不立，受害人狀告無門的問題。因此，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督活動的時間段，應(yīng)界定在刑事案件發(fā)生后至公安機(jī)關(guān)立案前，立案監(jiān)督的案件應(yīng)界定在偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的范圍之內(nèi)，進(jìn)而明確立案監(jiān)督的時間和范圍，使已發(fā)刑事案件及時納入刑事訴訟軌道。
司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)所謂“不立案”主要有下列三種情況：一是由于對案件的定性、罪與非罪的界限把握不準(zhǔn)而“未立案�！比缡菑�(qiáng)奸還是通奸、是合同詐騙還是經(jīng)濟(jì)糾紛等；二是由于尚未發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)而“未立案�！比绫缓θ宋吹焦矙C(jī)關(guān)報(bào)案、行政執(zhí)法部門未向公安機(jī)關(guān)移交案件等；三是明知應(yīng)當(dāng)立案而“不立案。”如為了提高“破案率”和減輕破案的壓力而“不破不立”、為使犯罪嫌疑人免受追訴，徇私枉法“不立案”等。筆者認(rèn)為，上述三種情況中，第一、二種情況檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)實(shí)行立案監(jiān)督，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在主觀上并不具有“明知應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的故意，其不應(yīng)被視為公安機(jī)關(guān)的“不作為”。上述兩種情況，檢察機(jī)關(guān)受理舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)后，應(yīng)作為案件線索向公安機(jī)關(guān)提供，并共同就案件的定性進(jìn)行分析和把握。但是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案，要求公安機(jī)關(guān)立案而不立案的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)啟動立案監(jiān)督程序。第三種情況應(yīng)屬檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的范圍。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)“明知應(yīng)當(dāng)立案而不立案”，直接阻礙了訴訟程序的啟動，侵犯了司法機(jī)關(guān)的正�；顒�。
上述情況說明，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，應(yīng)界定在公安機(jī)關(guān)明知“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的范圍之內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)只有將立案監(jiān)督明確鎖定在 “明知應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的范圍，才能取得實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。
另外，就檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案活動的監(jiān)督途徑而言，有效地掌握案件的第一手材料是實(shí)施立案監(jiān)督的前提，除在審查案件、受理群眾來訪的過程中發(fā)現(xiàn)線索外，走訪調(diào)查、調(diào)取案卷及對公安機(jī)關(guān)的接警記錄、報(bào)案記錄的全面掌握是發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索的有效途徑。但落實(shí)上述問題，特別是偵查監(jiān)督部門初查權(quán)的配置、“調(diào)取案卷”和“對公安機(jī)關(guān)的接警記錄、報(bào)案記錄的全面掌握”等，尚缺監(jiān)督權(quán)及其程序設(shè)計(jì)上的支持。面對公安機(jī)關(guān)的“不破不立”、枉法“不立案”等情況，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門必要的初查權(quán)和刑事案件偵查權(quán)，同時賦予偵查監(jiān)督部門調(diào)取偵查機(jī)關(guān)相關(guān)案卷、調(diào)取公安機(jī)關(guān)的接警記錄、報(bào)案記錄的權(quán)力，以及對公安機(jī)關(guān)的違法行為給予糾正和對職務(wù)犯罪進(jìn)行初查的權(quán)力。同時對于行政執(zhí)法部門不移交刑事案件的問題，亦應(yīng)當(dāng)納入立案監(jiān)督的范疇，因?yàn)樾姓䦂?zhí)法部門不移交刑事案件，直接阻卻了刑事訴訟的啟動。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)要求行政執(zhí)法部門說明不移交刑事案件的理由，不移交刑事案件的理由不能成立的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通知其移交公安機(jī)關(guān)立案。檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法部門發(fā)出的《移交公安機(jī)關(guān)立案通知書》與向公安機(jī)關(guān)發(fā)出的《立案通知書》具有同樣的法律效力，公安機(jī)關(guān)接到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件后應(yīng)當(dāng)立案。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不移交刑事案件”的監(jiān)督，事實(shí)上是立案監(jiān)督的延伸，但這需要通過法律手段作進(jìn)一步的規(guī)范。
（二）偵查活動監(jiān)督的界定與運(yùn)作
刑事偵查活動的監(jiān)督，是指人民檢察院對公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法所實(shí)行的專門法律監(jiān)督③，其目的是確保偵查活動的正常進(jìn)行，以維護(hù)司法公正。偵查活動監(jiān)督，其對象包括行使偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中的自偵部門。因此，偵查機(jī)關(guān)的偵查活動及偵查權(quán)的行使均應(yīng)納入被監(jiān)督的范圍。
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)偵查活動實(shí)施監(jiān)督的時間段，從廣義上講，應(yīng)自偵查機(jī)關(guān)立案始至公訴機(jī)關(guān)提起公訴止，偵查機(jī)關(guān)的偵查活動均在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。但是，鑒于公訴審查階段的監(jiān)督屬事后監(jiān)督，明顯帶有滯后性，因此，筆者認(rèn)為在偵查監(jiān)督時間段的界定上，要注重強(qiáng)調(diào)“同步監(jiān)督”的效果，應(yīng)將偵查機(jī)關(guān)立案至偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)這一時間段，作為偵查監(jiān)督部門實(shí)施監(jiān)督的時間段予以界定，這樣更便于對偵查監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和監(jiān)督程序進(jìn)行設(shè)計(jì)，也便于偵查監(jiān)督部門有效的實(shí)施監(jiān)督。
按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督可概括為下列五種途徑：一是傳統(tǒng)的審查監(jiān)督。即檢察機(jī)關(guān)在審查批捕、審查起訴階段，通過審查案卷、復(fù)核證人、提審犯罪嫌疑人等手段對公安機(jī)關(guān)的偵查活動實(shí)施監(jiān)督。二是宏觀監(jiān)督。即檢察機(jī)關(guān)通過對公安機(jī)關(guān)的立案情況的全面掌握，以求達(dá)到有針對性地實(shí)施監(jiān)督，它涉及對公安機(jī)關(guān)立案前、后的所有案件偵查流程的宏觀把握。三是介入偵查監(jiān)督。即檢察機(jī)關(guān)可以直接介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動，通過介入偵查實(shí)行監(jiān)督。四是通過受理有關(guān)的控告、舉報(bào)線索進(jìn)行監(jiān)督。五是跟蹤監(jiān)督，即對批捕或不批捕的案件，關(guān)于強(qiáng)制措施的執(zhí)行情況及對偵查活動的執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督。
偵查監(jiān)督活動貫穿于偵查活動的全過程，目的是防止和解決公安機(jī)關(guān)在偵查活動中違法辦案，侵犯犯罪嫌疑人、證人、被害人合法權(quán)益及違法變更強(qiáng)制措施、枉法不追訴等問題。
根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，偵查活動的監(jiān)督主要發(fā)現(xiàn)和糾正以下違法行為：1、對犯罪嫌疑人刑訊逼供、誘供的；2、對被害人、證人以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集證據(jù)的；3、偽造、隱匿、銷毀、調(diào)換或者私自涂改證據(jù)的；4、徇私舞弊，放縱、包庇犯罪分子的；5、故意制造冤、假、錯案的；6、在偵查活動中利用職務(wù)之便謀取非法利益的；7、在偵查活動中不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案的；8、貪污、挪用、調(diào)換所扣押、凍結(jié)的款物及孳息的；9、違反刑事訴訟法關(guān)于決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施規(guī)定的；10、違反羈押和辦案規(guī)定的；11、在偵查中有其他違反刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的行為的④。
筆者認(rèn)為，將上述十一種情形納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍是必要的，但除此之外，對無法定理由“立案后終止偵查”及“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的案件，也應(yīng)當(dāng)納入偵查監(jiān)督的范圍，因?yàn)椤傲负蠼K止偵查”事實(shí)上就是對犯罪的放縱，而“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的案件的偵查，直接侵害了被害人的合法權(quán)益。另外，對公安機(jī)關(guān)撤案問題應(yīng)有明確的界定，因?yàn)�，所謂“撤案”系指公安機(jī)關(guān)經(jīng)立案偵查后，對“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”所做的撤案處理，它包含兩方面的內(nèi)容:一是對“案件”的撤案，即公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵查認(rèn)為案件事實(shí)不能成立而撤案，該種情況公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤案；二是對“人”的撤案，即經(jīng)偵查或經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，犯罪嫌疑人的“犯罪事實(shí)不清，證據(jù)不足”不符合起訴條件及犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為而撤案的情形。在此情況下對犯罪嫌疑人作撤案處理并不意味著對案件作撤案處理，公安機(jī)關(guān)對尚未破獲的案件有繼續(xù)進(jìn)行偵查的義務(wù)，不能因此而撤案。目前偵查監(jiān)督工作中所存在的問題，并非僅僅是偵查監(jiān)督的范圍問題，而是偵查監(jiān)督權(quán)的配置和完善問題。然而，若完善偵查監(jiān)督權(quán)的配置，必須對監(jiān)督范圍有明確的界定。
筆者認(rèn)為，偵查監(jiān)督的核心內(nèi)容是對偵查程序的監(jiān)督，因此“不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案”、“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”、“違法使用、變更強(qiáng)制措施”、“刑訊逼供、暴力取證”及“立案后無法定理由中止案件偵查”等，應(yīng)作為偵查監(jiān)督活動的重點(diǎn)。因?yàn)�，刑事訴訟活動只有尋求程序公正，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，偵查監(jiān)督只有立足于程序監(jiān)督，才能確保偵查活動的公正性和實(shí)體的客觀真實(shí)性，否則，實(shí)體公正將無從談起。另外，只有以程序監(jiān)督為核心，才能在偵查監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)上尋求“同步監(jiān)督”的效果。
所謂“同步監(jiān)督”，是相對于“事后監(jiān)督”而言的偵查監(jiān)督活動，系指偵查監(jiān)督部門自公安機(jī)關(guān)立案偵查至偵查終結(jié)期間，對偵查機(jī)關(guān)的偵查活動所實(shí)施的監(jiān)督。其同步性表現(xiàn)為：偵查監(jiān)督活動與偵查活動的同步性、宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督的同步性。
公安機(jī)關(guān)的偵查活動系刑事訴訟程序的重要組成部分，偵查監(jiān)督部門對偵查活動程序合法性的監(jiān)督，是偵查監(jiān)督活動的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，偵查監(jiān)督部門應(yīng)將偵查程序監(jiān)督作為偵查監(jiān)督活動的重中之重，并將其建立在與偵查活動同步、宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督同步的基礎(chǔ)之上。因此，在偵查監(jiān)督權(quán)的配置上應(yīng)有所突破，如建立公安機(jī)關(guān)立案、采取強(qiáng)制措施、變更強(qiáng)制措施及撤案備案制，明確要求公安機(jī)關(guān)在立案、采取、變更強(qiáng)制措施或撤案后，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門備案，從而，使偵查監(jiān)督部門從宏觀上掌握公安機(jī)關(guān)的偵查情況和偵查動態(tài)，以便有針對性地實(shí)施監(jiān)督。同時賦予偵查監(jiān)督部門調(diào)閱案卷（包括副卷），跟蹤監(jiān)督的權(quán)力，建立偵查監(jiān)督部門對公安機(jī)關(guān)受理案件的抽查機(jī)制，強(qiáng)化糾正違法的力度，如針對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案的情況，可發(fā)出《立案通知書》要求公安機(jī)關(guān)重新立案；對公安機(jī)關(guān)違法取消、變更強(qiáng)制措施的案件有權(quán)予以糾正；對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送起訴而不移送的案件，偵查監(jiān)督部門有權(quán)通知其依法移送；對公安機(jī)關(guān)偵查活動中的刑訊逼供、違法取證及其它違法行為，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門有權(quán)進(jìn)行初查或偵查等。
另外，為給偵查監(jiān)督活動提供有力的法律保障，應(yīng)將偵查機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員，對偵查監(jiān)督機(jī)關(guān)糾正違法的執(zhí)行情況，作為職務(wù)犯罪構(gòu)成的情節(jié)來考慮，并在立案的標(biāo)準(zhǔn)上加以規(guī)定。如對枉法不追訴案件可規(guī)定：對明知應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形，檢察機(jī)關(guān)按照立案監(jiān)督程序，通知立案而拒不立案的，對其直接責(zé)任人以涉嫌枉法不追訴罪立案；對徇私舞弊不移交刑事案件的情形，檢察機(jī)關(guān)按照立案監(jiān)督程序，通知移交公安機(jī)關(guān)立案而拒不移交的，對其直接責(zé)任人以涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪立案；對司法工作人員刑訊逼供的情形，檢察機(jī)關(guān)按照偵查監(jiān)督程序予以糾正后，仍進(jìn)行刑訊逼供的，對其直接責(zé)任人以涉嫌刑訊逼供罪立案。同時，制定檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的規(guī)程，并賦予檢察官必要的偵查指揮權(quán)，即從法律監(jiān)督角度設(shè)計(jì)的，經(jīng)嚴(yán)格限制的“有限的偵查指揮權(quán)”，以確保偵查監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施。
綜上所述，偵查監(jiān)督活動是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)得以實(shí)施的具體體現(xiàn)。偵查監(jiān)督權(quán)配置和完善則是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。正確理解和把握偵查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，科學(xué)界定偵查監(jiān)督權(quán)是做好偵查監(jiān)督工作的基本要求。通過立法完善法律監(jiān)督制度，是維護(hù)司法公正、有效地懲罰犯罪和最大限度地保護(hù)人權(quán)的根本所在。
參考文獻(xiàn)：
①王晉、劉生榮.英國刑事審判與檢察制度.北京.中國方正出版社.1995.3
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