[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱12867次
依法行政構(gòu)建法治政府
黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。按照“依法治國”的要求，我市社會發(fā)展重要內(nèi)容之一應(yīng)該是通過加強(qiáng)民主政治建設(shè)與法制建設(shè)實現(xiàn)“法治杭州”這一目標(biāo)。各級政府承擔(dān)著廣泛而繁重的管理任務(wù)，負(fù)責(zé)實施大部分法律、法規(guī)和規(guī)章。建設(shè)法治政府，使各級政府依法履行自己的職責(zé)，依法規(guī)范和約束行政權(quán)力，依法接受人民群眾的監(jiān)督，將更好地保障人民依法享有各項權(quán)利和自由，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。建設(shè)法治政府，可以促進(jìn)各級政府樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能；實行依法決策和科學(xué)民主決策，保障法制統(tǒng)一和政令暢通，提高行政管理效能和降低管理成本，創(chuàng)造發(fā)展的良好法治環(huán)境。建設(shè)法治政府，可以增強(qiáng)各級政府工作人員的法制意識和依法辦事的能力，使他們善于運用法律手段處理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，維護(hù)國家利益和公共利益，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。建設(shè)法治政府，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，杜絕執(zhí)法犯法和徇私枉法，將更好地保障憲法和法律的貫徹實施，促進(jìn)和帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護(hù)法律，推動社會主義民主法制不斷進(jìn)步。因此，依法行政、建設(shè)法制政府，是建設(shè)“法治杭州”的必要前提和先決條件。筆者認(rèn)為，根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求，我市應(yīng)該從以下六個方面來建設(shè)法治政府。
第一，在行政決策方面。各級政府和行政機(jī)關(guān)要實行科學(xué)民主決策，完善重大問題集體決策制度；完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證或者組織聽證。與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當(dāng)公開征求公眾意見。行政決策公布施行前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府法律顧問室（在政府法制機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立的專為市政府法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)）的合法性論證。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，行政決策的事項、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定機(jī)構(gòu)和人員，定期對決策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤與反饋，并適時調(diào)整和完善有關(guān)決策。建立行政決策監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和監(jiān)督方式，加強(qiáng)對決策活動的監(jiān)督。
第二，在行政立法方面。政府立法要始終堅持“三個圍繞”，提高政府立法工作質(zhì)量。一是堅持體現(xiàn)地方特色，緊緊圍繞市政府的中心工作開展立法工作。要根據(jù)政府立法需求的輕重緩急，加強(qiáng)信息化建設(shè)方面的立法，推進(jìn)我市“信息港”建設(shè)和“工業(yè)興市”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；加強(qiáng)城市管理、保護(hù)開發(fā)旅游資源和環(huán)境保護(hù)方面的立法，加快城市化進(jìn)程和“旅游西進(jìn)”、“環(huán)境立市”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；加強(qiáng)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用方面的立法，確保市政府“改革攻堅”舉措的落實；加強(qiáng)行政管理體制改革方面的立法，加快建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，促進(jìn)行政效能的提高，使政府立法更緊貼我市實際，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化城市管理而服務(wù)。二是堅持“立法為民”，圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題開展立法工作。要以人為本，高度重視直接關(guān)系到人民群眾切身利益的法制建設(shè)。認(rèn)真研究應(yīng)對各種突發(fā)事件所引起的有關(guān)公共危機(jī)方面的立法問題；積極探索“撤村建居”所產(chǎn)生的農(nóng)民房屋、土地、就業(yè)、社會保障等立法難題；努力解決“七難”群眾關(guān)注的熱點、難點問題的立法難題等；依法切實保障人民群眾的生命安全，提高其生活質(zhì)量，使政府立法充分反映民意，具有施行的廣泛群眾基礎(chǔ)。三是堅持法制統(tǒng)一，圍繞創(chuàng)新開展立法工作。立法要遵循法制統(tǒng)一原則，注意相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的銜接配套，使政府規(guī)章具有合理性和可操作性。要善于利用有限的立法資源，加強(qiáng)立法前期調(diào)研，繼續(xù)創(chuàng)新立法方式方法，通過多種途徑，切實提高立法的透明度和公眾參與程度，充分發(fā)揮立法咨詢委員會中專家學(xué)者的作用，使立法廣泛集中民智、真正反映民意、切實珍惜民力。積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項目的成本效益分析制度，努力追求和實現(xiàn)立法過程成本、實施后執(zhí)法成本和社會成本效益的最大化。
第三，在行政管理體制改革方面。一是明確政府的職能定位。要按照“有所為、有所不為”的原則,切實將政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來,依法履行工作職責(zé)。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能,建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件、公共危機(jī)和風(fēng)險的能力,繼續(xù)完善勞動、就業(yè)和社會保障制度等。二是堅決實行政企分開。要進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系,更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,增強(qiáng)企業(yè)活力和整個社會經(jīng)濟(jì)的活力與效率。要把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。三是合理劃分和依法規(guī)范各級行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，著力解決行政權(quán)力的縱向和橫向的科學(xué)配置問題，使之既保證有利于發(fā)揮地方和部門的積極性，又有助于防止產(chǎn)生“地方保護(hù)主義”和“部門保護(hù)主義”；著力解決行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員編制、職責(zé)權(quán)限的法定化問題，防止在政府內(nèi)部滋生機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事、職責(zé)不清、互相推諉、互相扯皮的官僚主義和衙門作風(fēng)。四是改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，減少對經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的直接的、微觀的和事前的干預(yù)；充分運用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，減少行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政手段的適用；加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公的范圍；在政府部門之間盡快做到信息互通和資源共享，提高政府辦事效率。五是推進(jìn)政府信息公開，按照構(gòu)建陽光政府的要求,進(jìn)一步規(guī)范政府文件公開、信息發(fā)布、會議旁聽、立法聽證、檔案查詢等具體辦法。除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外,其余信息都要公開,并為公眾查閱政府信息提供便利條件。對涉及面廣、關(guān)系群眾利益的大事,要舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。六是完善依法行政的財政保障機(jī)制，建立健全集中統(tǒng)一的公共財政體制，確實落實“執(zhí)法有保障”這一依法行政的基本要求。
第四，在行政執(zhí)法方面。各級政府和行政機(jī)關(guān)要按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的要求，從體制、機(jī)制和隊伍建設(shè)等方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作。必須嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)社會秩序；必須公正執(zhí)法，文明執(zhí)法。一是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)。一切行政權(quán)力都要受制于法，一切行政管理行為都要于法有據(jù)，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為。行政決定必須符合法定程序，行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為必須遵守法定程序。在行政執(zhí)法過程中，依法保障當(dāng)事人和利益關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和受救濟(jì)權(quán)，防止發(fā)生違法行使權(quán)力侵犯人民群眾利益的問題。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，一定要做到合理行政，防止濫用職權(quán)。二是完善行政執(zhí)法體制。深化行政執(zhí)法體制改革，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，確保各項法律法規(guī)的正確實施。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體，理順部門之間、上下級之間的職責(zé)權(quán)限，徹底解決執(zhí)法職責(zé)不清、職能交叉、多頭執(zhí)法等問題，提高執(zhí)法的整體效能和效果，更大程度地方便人民群眾。堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，堅決制止各種形式的亂罰款和亂收費。完善公開、公平、公正的行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，對各種違法執(zhí)法行為都要堅決依法予以追究，決不姑息。三是進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的行政執(zhí)法隊伍，是提高行政執(zhí)法水平的基本保障。加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的法制教育和職業(yè)道德教育，進(jìn)一步強(qiáng)化他們的執(zhí)法為民思想，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的意識和能力。嚴(yán)格實施行政執(zhí)法人員資格管理制度和崗位培訓(xùn)制度，堅決杜絕無權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法等現(xiàn)象。
第五，在行政監(jiān)督方面。各級政府和行政機(jī)關(guān)必須依法運用權(quán)力、依法監(jiān)督權(quán)力、依法制約權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償、違法要追究。一是自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級政府要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，向其報告工作和接受其質(zhì)詢。自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認(rèn)真辦理政協(xié)委員提案。接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實施的監(jiān)督，維護(hù)和履行人民法院作出的行政判決和裁定。二是加強(qiáng)社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。各級行政機(jī)關(guān)要依法保護(hù)公民、法人和其他組織對行政行為實施監(jiān)督的權(quán)力，支持人民群眾對關(guān)系公共利益的重大行政決策、執(zhí)行過程的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制，切實保障人民群眾舉報、投訴的權(quán)利，及時依法查處和糾正各類違法行為。主動接受新聞輿論監(jiān)督，支持新聞媒體宣傳報道與群眾切身利益密切相關(guān)的行政決策，對重大違法行為進(jìn)行曝光。切實做好信訪工作，善于利用這條重要渠道，傾聽群眾呼聲，掌握社會動態(tài)，及時防范和化解社會矛盾。三是完善政府系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督。依法界定執(zhí)法的職責(zé),科學(xué)設(shè)定執(zhí)法的崗位,規(guī)范執(zhí)法的程序。加強(qiáng)行政決策責(zé)任追究制度和層級監(jiān)督制度建設(shè)，探索行政決策監(jiān)督機(jī)制、層級監(jiān)督方式和行政執(zhí)法績效評估及考核辦法，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制,規(guī)范監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運用。堅持并不斷完善報告工作、執(zhí)法檢查、審查批準(zhǔn)、備案審查、考核獎懲等層級監(jiān)督制度，建立健全經(jīng)常性的巡視督察機(jī)制，不斷強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。認(rèn)真做好行政復(fù)議工作，完善復(fù)議工作制度和責(zé)任追究制度，探索提高復(fù)議工作質(zhì)量的新方法和新舉措，如建立簡易復(fù)議程序解決爭議，充分發(fā)揮行政復(fù)議在政府層級監(jiān)督中的自我糾錯、快捷有效解決行政爭議的作用。加強(qiáng)專門監(jiān)督，積極配合和支持監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，完善相關(guān)法律機(jī)制，確保專門監(jiān)督機(jī)關(guān)切實履行職責(zé)，依法獨立開展專門監(jiān)督，自覺接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。建立健全行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況的考核制度，把依法行政情況作為考核行政機(jī)關(guān)工作人員的重要內(nèi)容，制定具體的措施和辦法，完善考核制度。建立行政機(jī)關(guān)的定期報告制度。要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人大及其常委會和上一級人民政府報告推進(jìn)依法行政的情況。同時，為了避免依法行政走過場，還要強(qiáng)調(diào)行政首長在依法行政中的責(zé)任，各級政府、各部門的行政首長作為推進(jìn)依法行政工作的第一責(zé)任人，要負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)對推進(jìn)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)。
第六，在政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。隨著依法行政、建設(shè)法制政府進(jìn)程的加快，政府行為的方面越來越受到法律制約。國家相繼出臺了《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》，幾乎涵蓋了行政行為的兩大方面，即抽象行政行為和具體行政行為。目前，行政程序法已經(jīng)在起草中，新一屆國務(wù)院亦明確提出依法行政是本屆政府的三大任務(wù)之一。由此，各級政府在日常管理中，將面臨著越來越多、越來越復(fù)雜的法律事務(wù)，尤其在重大行政決策問題上，處理的周全不周全將直接影響著政府的形象�！度嫱七M(jìn)依法行政實施綱要》第42條要求：“各級人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊伍，協(xié)助各級人民政府和政府各部門領(lǐng)導(dǎo)做好全面推進(jìn)依法行政的各項工作。各級人民政府和政府各部門要切實加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用，并為他們開展工作創(chuàng)造必要的條件�！薄秶鴦�(wù)院關(guān)于貫徹實施行政許可法的通知》在提出以貫徹實施行政許可法為契機(jī)，加強(qiáng)政府法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政中要求，“各級政府和政府各部門都要充分認(rèn)識做好新時期政府法制工作的重要性，把加強(qiáng)政府法制建設(shè)、全面推進(jìn)依法行政擺到政府工作的重要位置，列入重要議程�！薄柏瀼貙嵤┬姓S可法，需要清理完善行政許可有關(guān)制度，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政許可行為，強(qiáng)化對實施行政許可的監(jiān)督。這些工作的法律性、專業(yè)性很強(qiáng)，需要有一支熟悉法律和行政管理又相對超脫的機(jī)構(gòu)具體辦理，政府和政府部門的法制工作機(jī)構(gòu)在這方面負(fù)有重要責(zé)任�？h級以上地方政府和政府各部門都要適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政的要求，采取切實有效措施，進(jìn)一步解決法制工作機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費方面的困難，充分發(fā)揮其協(xié)助本級政府或者本部門領(lǐng)導(dǎo)辦理法制事項的參謀、助手作用。”因此，從建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)和要求出發(fā)，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)該擺上重要的議事日程。市政府和各區(qū)、縣（市）和市級行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)本級政府和本部門法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)相適應(yīng)。同時，長期以來，市政府的重大法律事務(wù)處理實際上大量的是由市政府法制辦公室承擔(dān)，而且近年來成倍增長，建立統(tǒng)一處置市政府法律事務(wù)機(jī)制（在法制機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立市政府法律顧問室，以政府法制機(jī)構(gòu)現(xiàn)有干部為基礎(chǔ)，擇優(yōu)選擇教授、律師以及各部門法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為政府法律顧問室兼職顧問，為市政府重大決策提供法律意見和合法性論證提供保障，代理市政府的訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)，受市政府所屬機(jī)構(gòu)和區(qū)政府的委托代理訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)，為市政府及所屬機(jī)構(gòu)和區(qū)政府提供其他法律服務(wù)）已是建設(shè)法制政府和全面推進(jìn)依法行政的實際之需，也是建設(shè)“法制政府”的重要舉措。（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
