[ 肖斐 ]——(2002-3-10) / 已閱10017次
淺析中關村立法的創(chuàng)新與特色
肖斐
倍受社會注目的《中關村科技園區(qū)條例》已于2001年1月1起正式實施。這是繼1999年6月5日，國務做出《關于建設中關村科技園區(qū)有關問題的批復》之后，北京市為落實這一《批復》出臺的又一重大舉措。中關村科技園區(qū)目前稱為“一區(qū)五園”，即海淀園、豐臺園、昌平園、電子城科技園和亦莊科技園。是全國科技力量和智力資源最為密集，最為雄厚的地區(qū)。地處北京這一高新科技園區(qū)這些年來憑借資源優(yōu)勢不斷發(fā)展，緊追先行于市場經(jīng)濟大潮前沿的深圳，浦東。成為中國具有全球創(chuàng)新經(jīng)濟競爭力的區(qū)域。
要提升中關村園區(qū)的競爭力，沒有良好的法治環(huán)境是不行的，與此同時《中關村科技園區(qū)條例》的頒布與實施，為園區(qū)向著良性的方向發(fā)展注入了一支生命劑�！稐l例》是一部由北京市人大批準頒布的地方性法規(guī)。它不是以規(guī)定園區(qū)的管理機構(gòu)和優(yōu)惠政策為主要內(nèi)容，而是以規(guī)范包括政府在內(nèi)的相關主體的權利，義務，行為規(guī)則和法律責任為主要內(nèi)容。不僅是園區(qū)的高新技術企業(yè)適用本《條例》。凡是園區(qū)的組織和個人以及其它主體的相關活動都平等的，無一例外的適用本條例。《中關村科技園區(qū)條例》以知識市場經(jīng)濟為主題，以高新技術為關鍵，從中關村實際出發(fā)，走向國際。它包括行政、民商、經(jīng)濟、科技、社區(qū)、文化、涉外、人事、執(zhí)法等方方面面內(nèi)容�！稐l例》顯示出立法機關、決策人物、專家三方面較好的結(jié)合。《條例》的核心實質(zhì)是把體制改革、制度創(chuàng)新的成果最終通過法律體系固定下來。這部法規(guī)出臺的宗旨是為了營造有利于園區(qū)高新技術企業(yè)發(fā)展的市場經(jīng)濟和法治環(huán)境，同時加快園區(qū)與國際的接軌。
首先,讓我們來了解《中關村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領域進行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關村科技園區(qū)的建設發(fā)展構(gòu)件一個憲章性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。
今年實施的《條例》，在中關村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領域，對于中關村的發(fā)展起到積極的促進作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:： 第一是政府服務環(huán)境。. 《條例》中表現(xiàn)強烈的政府為經(jīng)濟服務的特色.，這一點對于中關村的發(fā)展至關重要；第二，政府行為的透明度得到加強。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護都給予明確的規(guī)定。比較其他相關的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護投資上則加強力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進行分析：
⑴ 以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序，違反社會公德的行為除外�！边@是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。
⑵ 企業(yè)設立時可以不設立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關村設立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機關對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關村有關方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準制邁進。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標和國際慣例邁出的一大步。
⑶ 明文規(guī)定保護創(chuàng)業(yè)者 投資者的合法權益�！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷ 規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙 有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責任合伙人和一個有限責任合伙人。有限責任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權人承擔責任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任的字樣�！痹谖覈逗匣锲髽I(yè)法》起草時曾有專門的有關“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人。”這一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進風險投資，還應該允許“機構(gòu)”充當合伙人，使之與國際慣例接軌。風險投資機構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預測到自己受到的最大損失，作到量力而行。
長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅�人所得稅，這是國際慣例，有利于促進風險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細則》的有關規(guī)定�！稐l例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以以有限合伙的形式�！辈⑶乙�(guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅�！� 《條例》的這項規(guī)定，可以防止重復征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。
⑸ 明文規(guī)定中關村科技園區(qū)內(nèi)的學校教師學生兼職創(chuàng)業(yè)合法 《條例》規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的學生可以在中關村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學�；蛘呖蒲袡C構(gòu)與學生與合同約定�！�
⑹ 為引進人才突破了制度障礙 條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高�？蒲袡C構(gòu)應屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進園區(qū)發(fā)展所需的留學人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制，”可以算是一個進步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺ 明文規(guī)定了反壟斷 第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權力限制正常的商業(yè)秩序。“壟斷”指違反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當競爭行為�！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機制。使資源配置達到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟潛力。充分利用中關村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟體制。
⑻ 明確具體地對保護商業(yè)秘密和競業(yè)限制進行了規(guī)定 本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護企業(yè)商業(yè)秘密方面進行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔保密義務、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。
⑼ 建立了信用擔保準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度 企業(yè)和其他市場主體，在中關村科技園區(qū)依法設立信用擔保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔保為主的信用擔保。
⑽ 規(guī)范土地一級開發(fā) 明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應的。有關專家學者早就提出，要運用立法的形式改變中關村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾ 增設了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道 除了現(xiàn)有的信訪，復議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機構(gòu)投訴。
⑿ 我國法律中首次設專章規(guī)范政府機構(gòu) 《中關村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。
⒀ 對政府“不作為”的法律責任進行了明文規(guī)定 政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應有的權利和利益時，將承擔相應的法律責任。
以上是筆者總結(jié)出的１５項創(chuàng)新或特色。除此之外，《中關村科技園區(qū)條例》在立法原理、理論框架、結(jié)構(gòu)模式上也有許多值得借鑒的地方，在這就不一一列舉了。
中關村是伴隨著中國行政法制的進程發(fā)展而起來的，中國政府從早期的直接干預經(jīng)濟，逐漸轉(zhuǎn)行到宏觀調(diào)控；從政府命令到依法行政；從依法行政到行政法治。政府不再滿足于嚴格執(zhí)行法律而開始考慮制定行政規(guī)范性文件的合法性和科學性。企業(yè)和政府的關系也在發(fā)生著變化，從早期的服從下放命令，到服從政府的宏觀調(diào)控，到政府為企業(yè)服務，是一場深刻的革命�！吨嘘P村科技園區(qū)條例》在這個時期的出臺，正是適應了這一大趨勢。
總之，中關村立法是有許多創(chuàng)新和特色值得我們借鑒的。從某一角度講，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，沒有完善的法治。任何經(jīng)濟的發(fā)展都會受到不利的影響。我們希望，立法者會造出更多像《中關村科技園區(qū)條例》這樣的良法出來，為建設具有中國特色的市場經(jīng)濟增磚添瓦
