[ 劉洋飛 ]——(2007-11-18) / 已閱18228次
談土地儲備的主體
作者：遼寧六合律師事務(wù)所律師 劉洋飛
2007年10月10日
【內(nèi)容提要】什么是土地儲備，誰有權(quán)土地儲備，目前土地儲備的現(xiàn)狀是什么，均是本文要研究的問題。關(guān)于土地儲備的主體，本文認(rèn)為：目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)。
那么，誰應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲備的主體呢？
在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當(dāng)是各級國土行政主管部門，在有行政授權(quán)時，應(yīng)當(dāng)是行政授權(quán)的土地儲備機(jī)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】土地 土地管理 土地儲備 土地儲備機(jī)構(gòu) 土地儲備的主體 行政授權(quán) 行政委托 城市拆遷 訴訟救濟(jì) 沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局
【正文】
目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規(guī)范中還沒有土地儲備的法律規(guī)定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。
一、土地儲備的定義
什么是土地儲備？較規(guī)范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理后，予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營管理制度（來源：深圳國土房產(chǎn)網(wǎng)）。
還有人認(rèn)為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權(quán)的機(jī)構(gòu)通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機(jī)構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，有計(jì)劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運(yùn)行的程序》作者李凌云）。
最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據(jù)市場需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進(jìn)儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網(wǎng)站）
地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
2、《南京市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權(quán)，納入政府土地儲備庫并進(jìn)行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機(jī)構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進(jìn)行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進(jìn)行儲存，以備向社會供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。
二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲備主體規(guī)定混亂
仍以上述規(guī)章為例：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲備工作。市計(jì)劃、城建、房產(chǎn)、財(cái)政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作。
2、《南京市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財(cái)政、物價等有關(guān)部門以及儲備土地所在區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲備機(jī)構(gòu)是市土地儲備的承辦機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)。
4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負(fù)責(zé)本市土地儲備計(jì)劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲備計(jì)劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項(xiàng)目的相關(guān)審批職責(zé)。
第五條（儲備機(jī)構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲備中心是市政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備，負(fù)責(zé)儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。
各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個土地儲備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備。
經(jīng)市政府批準(zhǔn)，其他的專門機(jī)構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備。
5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備工作。計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。
綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)。
地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對法律授權(quán)審批人、國土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系沒有區(qū)分清楚。
那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？
三、在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當(dāng)是各級國土行政主管部門
土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。第五條又規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作�？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)土地管理。例如：《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由人民政府管理和應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門報(bào)地方人民政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的情形。
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