[ 陳曉航 ]——(2008-3-18) / 已閱23706次
電信資費(fèi)的法律規(guī)制
陳曉航
（重慶郵電大學(xué) 法學(xué)院）
摘 要：較之從前，我國(guó)的電信法律規(guī)制有了很大發(fā)展，但和國(guó)外電信法律規(guī)制相比，尤其是在電信資費(fèi)法律規(guī)制方面還需進(jìn)一步完善，本文在給出國(guó)外電信資費(fèi)的相關(guān)法律規(guī)制的同時(shí)，介紹了中國(guó)電信資費(fèi)法律規(guī)制的進(jìn)程，給出了未來中國(guó)電信資費(fèi)規(guī)制特別是法律規(guī)制的走向，強(qiáng)調(diào)了《電信法》的及早出臺(tái)。
關(guān)鍵詞：規(guī)制；電信規(guī)制；電信資費(fèi)法律規(guī)制；《通信法》；《電信法》
規(guī)制(Regulation)，又稱管制，是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的概念。通常指為克服市場(chǎng)失靈帶來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)弊端，政府通過實(shí)施法律和規(guī)章制度來約束和規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè))的交易行為。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，產(chǎn)業(yè)組織理論以產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的關(guān)系和矛盾為研究對(duì)象，規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論以政府規(guī)制的理論和實(shí)踐為研究對(duì)象，兩個(gè)方面的研究都十分活躍，為維持合理的市場(chǎng)秩序和提高經(jīng)濟(jì)效率提供了理論依據(jù)和實(shí)施途徑。
政府對(duì)電信業(yè)的規(guī)制內(nèi)容(Regulatory content)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制和市場(chǎng)行為規(guī)制。市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制主要是許可證制度。市場(chǎng)行為規(guī)制具體包括價(jià)格規(guī)制、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、資源（標(biāo)準(zhǔn)）使用、服務(wù)質(zhì)量等。規(guī)制治理(Regulatory governance)指通過一定的制度或機(jī)制安排，協(xié)調(diào)規(guī)制機(jī)構(gòu)與所有利害相關(guān)者(如電信運(yùn)營(yíng)商、用戶、規(guī)制機(jī)構(gòu)雇員等)之間的利益關(guān)系，以保證規(guī)制機(jī)構(gòu)制訂和執(zhí)行科學(xué)的規(guī)制法律法規(guī)，利用行政干預(yù)來糾正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，從而最終達(dá)到規(guī)制目標(biāo)。電信資費(fèi)的法律規(guī)制在電信資費(fèi)事后管制和構(gòu)建高效監(jiān)督體系方面起到很大作用。
一、國(guó)外電信資費(fèi)法律規(guī)制
在壟斷時(shí)期，西方國(guó)家的電信資費(fèi)政策由有關(guān)電信和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法決定。這些立法構(gòu)成主管部門對(duì)電信資費(fèi)進(jìn)行管制的主要依據(jù)，在美國(guó)， 有關(guān)電信資費(fèi)管制的聯(lián)邦立法有兩個(gè)：一個(gè)是《1934年電信法》，另一個(gè)是對(duì)美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)(簡(jiǎn)稱FCC)進(jìn)行管制授權(quán)的《FCC法》聯(lián)邦立法確定了資費(fèi)的定價(jià)原則、基本定價(jià)辦法、管制的目的、管制機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、進(jìn)行管制的權(quán)力范圍及行使權(quán)力的方式、程序等。 除《1934年電信法》和《FCC法》兩部專門電信立法外，其他立法也可對(duì)電信資費(fèi)管制發(fā)生法律效力如保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法。在這些立法中，消費(fèi)者在接受電信服務(wù)時(shí)，享有和接受其他服務(wù)同樣受保護(hù)的權(quán)利。
引入競(jìng)爭(zhēng)前西歐、日本、澳大利亞電信的經(jīng)營(yíng)管理體制雖然和和美國(guó)有很大不同,但在資費(fèi)政策決定上，這些國(guó)家和美國(guó)大同小異， 資費(fèi)政策的基本內(nèi)容也由國(guó)家立法明確規(guī)定，主要電信業(yè)務(wù)資費(fèi)調(diào)整要報(bào)國(guó)會(huì)審批。以英國(guó)為例。英國(guó)是世界上第一個(gè)開放電信市場(chǎng)的國(guó)家，其電信市場(chǎng)從完全壟斷逐步走向完全開放。英國(guó)電信業(yè)改革的歷程和中國(guó)的情況十分類似，經(jīng)歷了寡頭壟斷時(shí)期、雙寡頭壟斷時(shí)期，然后逐步開放。2003年7月1 7日，英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)了新的《通信法》草案，從而2003年《通信法》取代1984年《電信法》成為英國(guó)電信規(guī)制的根本性法律文件。這是英國(guó)依據(jù)歐盟的新規(guī)制框架和有關(guān)電信規(guī)制研究領(lǐng)域內(nèi)的最新進(jìn)展，并結(jié)合全球電信規(guī)制成果和英國(guó)自身的經(jīng)驗(yàn)對(duì)英國(guó)電信規(guī)制進(jìn)行的重大改革。英國(guó)2003年《通信法》的頒布旨在進(jìn)一步完善市場(chǎng)規(guī)范，建立更高效的監(jiān)管體系。下表列出了《通信法》與電信資費(fèi)相關(guān)的改革前后對(duì)比及其啟示(參見表1)。
表1 英國(guó)2003年《通信法》與資費(fèi)相關(guān)改革及啟示
措 施 改 革 前 改 革 后 啟示
上限規(guī)制
發(fā)展延續(xù)
構(gòu)建有效
事前規(guī)制 上限規(guī)制初期，OFTEL
針對(duì)BT降低服務(wù)品質(zhì)以降低成本、交叉補(bǔ)貼排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等情況，通過頒布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)化電信業(yè)務(wù)分組等方式，有效解決這種情況。 新《通信法》進(jìn)一步規(guī)范了服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)條款，進(jìn)一步細(xì)化電信業(yè)務(wù)分組，保障競(jìng)爭(zhēng)公正公平。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)資費(fèi)成本的監(jiān)控，確保資費(fèi)正確反應(yīng)成本，與價(jià)格上限相吻合。 采用價(jià)格上限規(guī)制模型（RPI-X），構(gòu)建有效的事前規(guī)制體系，有效抑制惡性價(jià)格戰(zhàn)。服務(wù)質(zhì)量等配套規(guī)制方法激勵(lì)電信運(yùn)營(yíng)商自動(dòng)提高電信質(zhì)量和服務(wù)水平，提高運(yùn)營(yíng)效率，降低成本以獲得更多利潤(rùn)
事后規(guī)制
有法可依
構(gòu)建高效
監(jiān)管體系
在1998年《競(jìng)爭(zhēng)法》、《2002年企業(yè)法》法律效應(yīng)保證下，有效規(guī)范行業(yè)合理競(jìng)爭(zhēng) 電信資費(fèi)規(guī)制進(jìn)一步效法《競(jìng)爭(zhēng)法》原則，遇到不涉及互聯(lián)互通爭(zhēng)端的反競(jìng)爭(zhēng)行為個(gè)案時(shí)，在《競(jìng)爭(zhēng)法》等框架下展開調(diào)查，只有在競(jìng)爭(zhēng)法不能解決問題的情況下，才使用行業(yè)監(jiān)管權(quán)力
以2003年新《通信法》為核心，指定了一套完整的法規(guī)體系對(duì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督，以進(jìn)一步晚上市場(chǎng)規(guī)范，建立更高效的監(jiān)管體系。
充分重視
社會(huì)監(jiān)督
“顧客小姐”充當(dāng)社會(huì)監(jiān)督的角色 賦予“顧客小姐”更獨(dú)立自主的度量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)成立“電信意見調(diào)查員”，保證消費(fèi)者充分了解電信資費(fèi)信息，并提供似的那個(gè)的顧客爭(zhēng)議解決機(jī)制
社會(huì)監(jiān)督作為顧客的獨(dú)立喉舌，保證電信規(guī)制部門及電信運(yùn)營(yíng)商充分考慮消費(fèi)者的利益
新《通信法》較原有的《電信法》在資費(fèi)方面有所改進(jìn)。電信行政管理費(fèi)用取代了許可費(fèi)，并取消了固定收費(fèi)項(xiàng)目。2003年《通信法》第38款規(guī)定OFCOM（通信管理局）可以確定行政管理費(fèi)用，以替代原電信法規(guī)定的年度許可收費(fèi)。盡管這種收費(fèi)機(jī)制在結(jié)構(gòu)上與許可費(fèi)類似，但在收費(fèi)范圍上有一些重大變化。
中國(guó)電信資費(fèi)法律規(guī)制
隨著世界范圍內(nèi)電信業(yè)的自由化浪潮，以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，中國(guó)電信業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)要求被提上了改革日程，資費(fèi)規(guī)制政策越來越重視“市場(chǎng)效率”這一目標(biāo)，一系列規(guī)制舉措得以頒布和實(shí)施(見表2)。
表2 中國(guó)電信資費(fèi)規(guī)制進(jìn)程
2000年之前 完全的政府定價(jià)，電信企業(yè)一律需遵照政府制定的統(tǒng)一資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)
2000年 《電信條例》頒布，規(guī)定實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)三種方式，增值電信業(yè)務(wù)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，基礎(chǔ)電信也不基本實(shí)行政府定價(jià)
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