[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱8696次
城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)之合理性的新視角
劉建昆
“公物警察權(quán)”學(xué)理上早已有之，但是“城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，其本質(zhì)是城市公物警察權(quán)的相對(duì)集中”這一論斷，到目前為止的資料，尚可以認(rèn)為本人是第一個(gè)指出來(lái)的。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)在城市管理領(lǐng)域推行以來(lái)，一直是叫好聲和質(zhì)疑聲相交織。贊成者多從體制改革、民主政治等諸多方面加以論證。而反對(duì)者則從其合法性和效益、效果出發(fā)，甚至要叫停相對(duì)集中執(zhí)法。這些觀點(diǎn)雖然不能說(shuō)是三紙無(wú)驢，離題萬(wàn)里，起碼是沒有抓住這一制度的本質(zhì)合理性。
警察國(guó)家向福利國(guó)家、給付國(guó)家的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致政府越來(lái)越傾向于以行政給付手段為人民服務(wù)，公物即是其中一種。至少是目前，其中由行政機(jī)關(guān)提供和管理的公物還占很大一部分，而且地位日益重要。向在我看來(lái)，城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中執(zhí)法，是其物質(zhì)基礎(chǔ)就是城市中公物（含，但是不限于公共設(shè)施）的相對(duì)集中。而這些公物上天然附隨的公物警察權(quán)，在性質(zhì)上相同，在執(zhí)法程序上相近，但由于立法時(shí)的不盡科學(xué)，分散授予不同機(jī)關(guān)。在城市中相對(duì)集中這些公物警察權(quán)，一定程度上正是對(duì)這些不科學(xué)立法的糾正。
當(dāng)前城市公物警察權(quán)的相對(duì)集中存在者幾種復(fù)雜情形：一是剛才提到立法分配時(shí)的分散和不科學(xué)；二是一種公物存在多種公物警察權(quán)的競(jìng)合，甚至其他警察權(quán)與公物警察權(quán)競(jìng)合；三是存在其他行政權(quán)與公物警察權(quán)的競(jìng)合；四是部分城市公物警察權(quán)還并沒有集中到執(zhí)法局；五是《治安管理處罰法》給公安機(jī)關(guān)保留了一部分公物警察權(quán)，主要是兜底性的和拘留的情況；第六，也是最重要的一點(diǎn)是，我國(guó)對(duì)于公物的特別使用許可制度尚沒有成熟研究和建立，這導(dǎo)致很多以“未經(jīng)許可”或者“擅自”為構(gòu)成要件的處罰范圍極度夸大，導(dǎo)致缺乏可執(zhí)行性。
也許相對(duì)集中制度的設(shè)計(jì)者進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時(shí)候并沒有明確意識(shí)到這些。但是為什么相對(duì)集中執(zhí)法首先會(huì)在城市管理領(lǐng)域得以推行呢？這一問題足以發(fā)人深省。要研究公物警察權(quán)，尤其是研究城市公物警察權(quán)，特別是城管相對(duì)集中來(lái)的城市公物警察權(quán)，必須對(duì)實(shí)證法進(jìn)行一定的分析，然后發(fā)現(xiàn)，所有法規(guī)一一貫之客體，仍然是城市行政公物。
