[ 高軍 ]——(2008-7-10) / 已閱20568次
憲政視野中的當(dāng)代中國(guó)環(huán)境危機(jī)
高軍
[摘要] 當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞愈演愈烈，其根源在于地方政府的環(huán)保不作為與公眾的環(huán)保無法作為。只有進(jìn)行政治體制改革，破除權(quán)力壟斷，保護(hù)公眾的環(huán)境參與權(quán)利，才能從根本上解決當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)。
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境危機(jī) 環(huán)境污染 憲政 政治體制改革
近年來，伴隨著我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，我國(guó)環(huán)境環(huán)境狀況日趨惡化，特別是區(qū)域突發(fā)性環(huán)境事件不斷，人們切身感受到了“中國(guó)的環(huán)境問題已經(jīng)到了公共危機(jī)的階段”。[1]針對(duì)當(dāng)前全國(guó)性的愈演愈烈的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的態(tài)勢(shì)，眾多有識(shí)之士從哲學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多個(gè)視角對(duì)解決我國(guó)面臨的環(huán)境危機(jī)進(jìn)行了深入的探討，提出了加強(qiáng)環(huán)境教育，培養(yǎng)全民的環(huán)境意識(shí)，建立綠色GDP核算體系和官員環(huán)境問責(zé)制度，加大執(zhí)法力度和環(huán)境監(jiān)管等諸多對(duì)策。筆者認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境問題之所以惡化如斯，原因在于“環(huán)境問題在中國(guó)已經(jīng)不是一個(gè)專業(yè)或者技術(shù)問題，而是上升到政治和社會(huì)問題”。[2]因此，上述學(xué)者基于純學(xué)術(shù)性的或技術(shù)性的分析，無法從根本上解決當(dāng)前我國(guó)迫在眉捷的環(huán)境危機(jī)，只有從制度安排層面的憲政視角分析才能溯及環(huán)境危機(jī)的根源，并以期對(duì)癥下藥尋求解決之途徑。
一、制度安排失當(dāng)導(dǎo)致制度失靈
當(dāng)代中國(guó)環(huán)境危機(jī)的根源在于制度安排失當(dāng)從而導(dǎo)致制度失靈，具體表現(xiàn)在：雖然中央層面極度重視環(huán)保，比如，在觀念上，中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”、 倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展模式，把環(huán)境保護(hù)放在現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，十七大又提出了“生態(tài)文明”的概念；在執(zhí)法方面，環(huán)�？偩謱掖蜗破稹碍h(huán)保風(fēng)暴”、“零點(diǎn)行動(dòng)”等全國(guó)或區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的查處及整治的力度；此外，國(guó)家每年投入污染治理和環(huán)�？蒲械馁Y金巨大等等。但地方政府對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻并無積極性，甚至反而保護(hù)環(huán)境污染，從而致使環(huán)境法制形同虛設(shè)，使中央環(huán)境政策、措施在實(shí)施中變樣走形。從有關(guān)報(bào)道中可以看出，在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府對(duì)中央政府玩“捉迷藏”、做表面應(yīng)付文章的現(xiàn)象極為普遍。這表明，現(xiàn)行的制度安排存在著嚴(yán)重的弊端。
1．社會(huì)信息反饋的途徑不通暢
首先，長(zhǎng)期以來，官員事實(shí)上的行政任命方式?jīng)Q定了我國(guó)的政府體制是一個(gè)層層只向上負(fù)責(zé)的反應(yīng)體制，它造就了政府工作人員報(bào)喜不報(bào)憂的心態(tài)。特別是對(duì)官員們不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考慮，上報(bào)的信息常常滯后且被嚴(yán)重扭曲。因此，正式的體制內(nèi)的下情上達(dá)途徑是一個(gè)扭曲的機(jī)制。
其次，政府對(duì)公民的權(quán)利和自由管制過多、過嚴(yán)，阻隔了體制外的下情上達(dá)途徑。受傳統(tǒng)整體主義法律文化及前蘇聯(lián)體制的影響，長(zhǎng)期以來政府在社會(huì)管理方面片面地強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，奉行單一的社會(huì)秩序至上觀。[3]公民環(huán)境維權(quán)這類的合法、合理的權(quán)利訴求在實(shí)踐中往往被視為對(duì)體制的威脅，被看作是破壞和諧的“群體性事件”，地方政府往往采用禁止報(bào)道、“截訪”等手段封鎖輿論，并動(dòng)用公權(quán)予以打壓。此外，由于新聞媒體的不獨(dú)立，在我國(guó)地方新聞媒體呈現(xiàn)出濃厚的“地方化”特色，事實(shí)上受制于地方政府，往往淪為吹捧地方黨政官員“政績(jī)”的工具，難以發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的功能。
由于社會(huì)的下情上達(dá)途徑不通暢，決定了現(xiàn)行的體制是一個(gè)缺乏反饋、反思和自我糾錯(cuò)能力的機(jī)制，它使得下層的權(quán)利要求難以走到上層，地方政府在危機(jī)發(fā)生時(shí)往往出于官員“自�！钡男膽B(tài)而封鎖消息。如2007年太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā)導(dǎo)致無錫市民飲用水困難的消息即先由中央媒體而不是無錫的媒體批露的。事實(shí)上，一些地方官員可以長(zhǎng)期包庇環(huán)境犯罪，甚至官商勾結(jié)，在當(dāng)?shù)丶て稹叭松窆才保瑓s不被追究責(zé)任的一個(gè)重要原因的就在于此。
2．權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的缺陷
第一，環(huán)保部門不獨(dú)立，難以負(fù)起環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。按照我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，環(huán)保部門是地方政府的一個(gè)職能部門，直接隸屬于地方政府，人、財(cái)、物均仰賴于地方。環(huán)保部門一方面要依法保護(hù)環(huán)境、履行環(huán)保行政管理職責(zé)，另一方面又要服從地方政府、“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。因此，地方環(huán)保部門無法抵御來自地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，更無法有效解決跨區(qū)域的環(huán)境問題。
第二，司法部門不獨(dú)立，難以維護(hù)公眾環(huán)境正義的訴求。眾所周知，在現(xiàn)代社會(huì)中，司法是社會(huì)正義的最后守護(hù)者，司法的本質(zhì)決定了司法獨(dú)立是保障司法公正的前提。但在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)同樣也存在著人、財(cái)、物仰賴地方的狀況，實(shí)踐中司法被要求為地方經(jīng)濟(jì)“保駕護(hù)航”。因此，在環(huán)境訴訟中，司法遭遇來自地方政府強(qiáng)大的阻力，難以維持環(huán)境正義乃屬必然。
3．政府資源管制帶來的權(quán)力尋租導(dǎo)致資源浪費(fèi)與環(huán)境災(zāi)難
我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定資源屬于國(guó)家所有，由各級(jí)政府代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行管制。這種管制模式造成了我國(guó)資源基礎(chǔ)性產(chǎn)權(quán)制度不明，產(chǎn)權(quán)所有者處于實(shí)際缺位的狀態(tài)。由于缺乏市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，加之對(duì)權(quán)力尤其是對(duì)地方黨政部門“一把手”的權(quán)力缺乏有效的制約，在資源定價(jià)方面存在過多的人為因素，結(jié)果容易造成權(quán)力尋租，致使環(huán)境資源因而陷入了無所顧忌的濫用與難以遏制的流失的境況。
4．現(xiàn)行的財(cái)政體制及官員任命、考核體制決定了地方官員任期內(nèi)難以重視環(huán)保
首先，地方政府財(cái)政壓力使然。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制實(shí)行的是中央和地方分權(quán)體制，但從財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力分配明顯不對(duì)稱。2003年4月，世界銀行在《東亞城市的轉(zhuǎn)型》的報(bào)告中指出，在中國(guó)，69％的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出發(fā)生在省級(jí)以下政府。中國(guó)的許多市縣提供了近100％失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障福利支出，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府也提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70％的教育預(yù)算支出，和55％－60％醫(yī)療衛(wèi)生支出。[4]地方政府在承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)并沒有獲得足夠的權(quán)力，中央對(duì)地方財(cái)力的剝奪過于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無力負(fù)擔(dān)基本的公共開支。因此，地方官員任上考慮最多的就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，至于環(huán)境保護(hù)則無暇也無力顧及。近年來在我國(guó)，許多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府出于財(cái)政的壓力，熱衷于“招商引資”，不惜給予相關(guān)企業(yè)包括大幅度降低環(huán)保門檻在內(nèi)的諸多“隱含優(yōu)惠條件”，污染企業(yè)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象已經(jīng)大規(guī)模發(fā)生，并正在成為一種“污染國(guó)內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移”的趨勢(shì)，值得警惕和深醒！
其次，“吃飯財(cái)政”導(dǎo)致地方環(huán)保部門自身利益尋租使然。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)庸腫、人員嚴(yán)重超標(biāo)是一個(gè)由來已久、極為普遍的現(xiàn)象，政府機(jī)構(gòu)人員臃腫，官多為患的局面用前中央組織部長(zhǎng)張全景的話說，可以說古今中外都沒有過。[5]這種現(xiàn)象也造成了現(xiàn)行的體制在某種程度上成了“吃飯?bào)w制”。一些地方環(huán)保部門，特別是縣區(qū)一級(jí)基層環(huán)保部門人員嚴(yán)重超編，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)考慮最多的是如何解決本部門工作人員的工資、福利問題。由于現(xiàn)行體制規(guī)定行政部門可以從“罰款”行為中提成，因此，一些基層環(huán)保部門遂縱容企業(yè)非法排污，以取得罰款為本部門利益尋租。
第三，政府官員的任命及考核方式使然。在我國(guó)，由于地方黨政官員由上級(jí)決定，而非當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^選舉產(chǎn)生，長(zhǎng)期以來，官員養(yǎng)成了只唯上，對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)的習(xí)慣。同時(shí)，由于政府的行為缺乏法治化的制約，政府決策、執(zhí)法、監(jiān)管等行為幾乎完全依靠主要領(lǐng)導(dǎo)黨性和道德的自律，缺乏有效的糾錯(cuò)機(jī)制。特別是很多地方的縣委書記、縣長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)屬于省管干部，縣一級(jí)的權(quán)力監(jiān)督部門無法監(jiān)督，而省級(jí)權(quán)力監(jiān)督部門對(duì)其監(jiān)督又鞭長(zhǎng)莫及，遂形成“看得著的，管不著；管得著的，看不著”的權(quán)力監(jiān)督真空的尷尬現(xiàn)狀。從2006年的“彭水詩案”、以及最近的遼寧西豐“抓記者案”等案件的報(bào)道中，可以窺見某些地方主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力任性之一斑。而山西、河南等省“黑磚窯”案中各級(jí)官員對(duì)民生的漠視，更暴露了基層政府權(quán)力生態(tài)的惡化。因此，在當(dāng)前對(duì)地方官員考核過于重視單一而畸形的GDP指標(biāo)的政績(jī)觀的激勵(lì)下，大規(guī)模地出現(xiàn)地方黨政官員們?yōu)榱俗非笞约喝纹趦?nèi)的所謂“政績(jī)”，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧環(huán)境利益不擇手段地搞一些急功近利的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)屬必然。
事實(shí)上，當(dāng)前在我國(guó)，一些地方政府和污染企業(yè)之間已經(jīng)形成了一種心照不宣的默契關(guān)系，地方政府財(cái)政需要這些污染企業(yè)的支持，因此，對(duì)其污染行為實(shí)質(zhì)上聽之任之，甚至充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘。例如，《揚(yáng)子晚報(bào)》曾報(bào)道環(huán)保人員居然威脅環(huán)境污染舉報(bào)者。 [1]又如，2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬群眾飲用水暫停供應(yīng)，社會(huì)生產(chǎn)生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴(yán)重后果”，但四川資陽紅頭文件不準(zhǔn)律師接沱江污染官司。[6] 而江蘇環(huán)保人士“太湖衛(wèi)士”吳立紅涉嫌以環(huán)保名義敲詐而被捕入獄，更表明了公眾的環(huán)保維權(quán)和自主治理處境之艱難！從近年有關(guān)新聞媒體報(bào)道的情況來看，以上情況絕非個(gè)案。
二、通過政治體制改革，走出制度失靈困境
當(dāng)代中國(guó)，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已入憲，“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”、“樹立科學(xué)發(fā)展觀”、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”成為新時(shí)期黨執(zhí)政的目標(biāo)。但是，必須看到，這些遠(yuǎn)大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能只止于宏大詞匯的敘述，更需要“具體法治”， 需要采取具體的措施來落實(shí)。眾所周知，我國(guó)政治改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這一狀況不僅直接制約了經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，而且也在一定程度上引發(fā)和加劇了腐敗行為。[7] 中國(guó)環(huán)境問題的解決，根本在于政府必須帶頭守法。但是，“強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國(guó)家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強(qiáng)制國(guó)家尊重法比較不易，因?yàn)閲?guó)家掌握著實(shí)力”。[8]要求政府守法，則必須建立良好的由法律控制政府的政治體制。因此，只有堅(jiān)定地推進(jìn)政治體制改革，才能有望徹底解決我國(guó)目前所面臨的環(huán)境危機(jī)，當(dāng)前體制內(nèi)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的環(huán)境執(zhí)法將很難避免被體制痼疾所消解的命運(yùn)。
1．政治體制改革有賴于觀念改革的先行
首先，良好政治制度設(shè)計(jì)的前提是承認(rèn)“人性惡”。雖然實(shí)際上人性是不一的，承認(rèn)“人性惡”帶有自我貶低甚至作踐的意味，很多人情感上難以接受。但是，正如休謨所認(rèn)為的那樣，“在設(shè)計(jì)政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時(shí)，應(yīng)把每個(gè)人都視為無賴——在他的全部行動(dòng)中，除了謀求一己的私利之外，別無其他目的�！盵9] 邊沁認(rèn)為，權(quán)力為私利所左右是“擁有權(quán)力外衣者的本性”，“即使他今天的確沒有做什么錯(cuò)事，他今天一定已在思考，并且除非他懼怕公眾有反映，他明天定會(huì)做這些事。”[10]而美國(guó)獨(dú)立宣言的起草人、并當(dāng)過第三屆總統(tǒng)的托馬斯•杰弗遜則更是一針見血地指出，“信賴，在任何場(chǎng)所都是專制之父。自由的政府，不是以信賴，而是以猜疑為基礎(chǔ)建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權(quán)力的人們，這不是出自信賴，而是來自猜疑”，“因此，在權(quán)力問題上，不是傾聽對(duì)人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端” 。[11]
其次，應(yīng)當(dāng)重新審視社會(huì)秩序觀、社會(huì)發(fā)展觀和官員政績(jī)觀。長(zhǎng)期以來我國(guó)奉行的整體主義意識(shí)形態(tài)在實(shí)踐中把人工具化，“個(gè)人的權(quán)利只有在與整體目標(biāo)相容的時(shí)候才具有正當(dāng)性，而整體利益是可以隨意解釋的，大的有現(xiàn)代化、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等，而對(duì)這些價(jià)值的解釋權(quán)掌握在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人手中”。[12] 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者印度籍的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮?#8226;森在《以自由看待發(fā)展》一書中認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步應(yīng)更多地考慮到人的生活質(zhì)量或者人的自由度。因此，應(yīng)當(dāng)改變“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念，重視公平、正義、自由、人權(quán)等價(jià)值，尊重并保障人的自由與追求幸福的權(quán)利，從可持續(xù)發(fā)展的“科學(xué)發(fā)展觀”角度對(duì)“發(fā)展就是硬道理”進(jìn)行重新審視，拋棄單一的以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的官員政績(jī)觀。
2．政治體制改革的核心在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力產(chǎn)生及行使的民主化與法治化
第一，作為一項(xiàng)基本的政治常識(shí)，官員只有真正經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，才會(huì)對(duì)選民負(fù)責(zé)，才不會(huì)“只唯上”。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志生前曾多次強(qiáng)調(diào)，“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化”；[13]2005年中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的民主政治建設(shè)白皮書》中開篇即宣布“民主是人類政治文明發(fā)展的成果，也是世界各國(guó)人民的普遍要求”；2007年黨的十七大報(bào)告又提出了 “擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義”的要求。這表明，民主作為一種普世的價(jià)值已為我國(guó)政府所承認(rèn)和奉行。因此，在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的措施，改革長(zhǎng)期以來政府官員事實(shí)上由上級(jí)行政任命產(chǎn)生的方式，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的功能，真正實(shí)現(xiàn)政府官員由民選產(chǎn)生，兌現(xiàn)我國(guó)憲法中“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的莊重承諾；第二，建立起適合中國(guó)國(guó)情的、以權(quán)力約束權(quán)力的、合理的分權(quán)體制，建立科學(xué)的監(jiān)督體制，改變當(dāng)前地方事務(wù)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算的現(xiàn)狀；第三，在民主的基礎(chǔ)上，建立法治化的、科學(xué)合理的中央與地方財(cái)政分權(quán)體制，增加地方法定的財(cái)政分配比例，充分保證地方財(cái)政收入，同時(shí)，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)民主和法制化；第四，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的合理化，使環(huán)保部門以及司法部門在體制上完全獨(dú)立于地方政府。只有實(shí)現(xiàn)了以上改革目標(biāo)，才能使地方官員不可能置當(dāng)?shù)厝罕娚⒔】�、�?cái)產(chǎn)于不顧，而以犧牲環(huán)境為代價(jià)去片面追求GDP的增長(zhǎng)，同時(shí)環(huán)保部門才能真正有效地行使監(jiān)管之責(zé)，司法部門才能實(shí)現(xiàn)司法審判的監(jiān)督職責(zé)，保障環(huán)境正義。
3．政治體制改革的圖景是確立“有限政府”
二十世紀(jì)中期以來，西方國(guó)家經(jīng)歷了政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，從消極不作為到積極作為，從近代的“夜警國(guó)家”發(fā)展到現(xiàn)代“福利國(guó)家”、“給付國(guó)家”的歷程。但由于我國(guó)與西方有著不同的政治文化傳統(tǒng)和歷史背景，正如鄧小平同志所言，由于“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”，[14]現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)的情況與西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治體制的不健全，需要政府來管，而政府越是管得多，體制就越是難以健全，陷入一種惡性循環(huán)之中。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政治體制改革政府角色應(yīng)定位于：在為社會(huì)提供包括完善的法律及司法體系在內(nèi)的公共產(chǎn)品基礎(chǔ)上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社會(huì)“自生自發(fā)的秩序”，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府才應(yīng)該介入。
首先，放松政府對(duì)資源的管制，實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，制度及其結(jié)構(gòu)決定了人們?cè)谡巍⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的激勵(lì)機(jī)制，決定了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染與資源浪費(fèi)的一個(gè)重要的原因在于政府資源壟斷所帶來的資源產(chǎn)權(quán)不明晰與官員的權(quán)力尋租。因此，必須改革政府壟斷資源的方式，實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)明晰化，使資源真正走向市場(chǎng)化。唯有如此，才能徹底改變當(dāng)前資源粗放的利用方式，避免資源的浪費(fèi)以及由此而導(dǎo)致的環(huán)境惡化。
其次，放松具體法律中及實(shí)踐中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制。在現(xiàn)代民主國(guó)家，雖然公民的權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)和保障，但這些法定權(quán)利并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，“經(jīng)典的憲法術(shù)語對(duì)公民權(quán)利作出的承諾不會(huì)自己變成現(xiàn)實(shí)。很多憲法條文都用最動(dòng)聽的詞句來規(guī)定那些最令人向往的自由權(quán)利，在實(shí)踐中卻大打折扣”。[15]216阿馬蒂亞•森對(duì)歷史上的饑荒研究表明：饑荒發(fā)生的本質(zhì)原因在于專制體制以及該體制下的民眾權(quán)力的喪失，在整個(gè)世界歷史上，沒有哪個(gè)擁有自由選舉和民主出版的社會(huì)發(fā)生過饑荒�！芭c中國(guó)三年饑餓比，同一時(shí)期的印度，雖然民主體制無法防止下層民眾的慢性營(yíng)養(yǎng)不良，但是卻有效防止了1943年大規(guī)模饑荒在印度的重演，因?yàn)轲嚮暮芸鞎?huì)引起了媒體的注意和報(bào)道，印度政府及早地采取了補(bǔ)救措施，印度自從獨(dú)立之后就沒有再發(fā)生大饑荒，與此很有關(guān)系�！盵16] 事實(shí)上，只有民主政體才能保證政治的清明和有效地防由于決策不民主、腐敗等原因而導(dǎo)致的社會(huì)災(zāi)難。而對(duì)當(dāng)代中國(guó)的改革而言，學(xué)者指出：僅有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而沒有權(quán)利的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[5]因此，必須從制度上保障公民的憲法基本權(quán)利能真正得到行使，具體而言：（1）完善我國(guó)憲法公民基本權(quán)利保障體系，建立我國(guó)的司法違憲審查制度，從憲法保留、法律保留的角度，審查現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制性規(guī)定；[17]（2）通過立法，保障民眾的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)保參與權(quán)，仿美國(guó)環(huán)境“公民訴訟制度”，建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度；[18]（3）盡快制定《新聞法》，保障媒體的新聞自由權(quán)利，改變地方媒體受制于地方政府的現(xiàn)狀，以“第三種權(quán)力”——新聞媒體來約束權(quán)力。
和諧社會(huì)中的和諧應(yīng)是一種動(dòng)態(tài)的和諧，靠壓制不讓公眾發(fā)出聲音的“和諧”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社會(huì)中，公眾需要有合法的渲瀉渠道，這樣有利于下情上達(dá)，有利于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。近年來，圓明園防滲膜事件、廈門PX項(xiàng)目風(fēng)波，正是通過公眾的參與，才使中央政府及時(shí)了解真實(shí)情況，最終有利于事件的解決。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)至少應(yīng)當(dāng)允許公民為權(quán)利而斗爭(zhēng)。“只要有足夠多的人強(qiáng)烈地要求運(yùn)用和保護(hù)他們的權(quán)利，這些權(quán)利就會(huì)得到保護(hù)并得以運(yùn)用，于是制度就能夠發(fā)揮功能。如果沒有這樣一種要求和決心，無論是法院、國(guó)會(huì)還是議會(huì)都愛莫能助�！盵15]216事實(shí)上，正是“基于公民權(quán)利基礎(chǔ)上的、以保護(hù)環(huán)境為宗旨的廣泛的社會(huì)運(yùn)動(dòng)與社會(huì)輿論，是阻止環(huán)境惡化的重要力量，而且是最根本的力量”，“ 沒有公民意識(shí)的覺醒和來自公民社會(huì)的健康力量的支持，環(huán)保部門的努力，在最好的情況下也是孤軍作戰(zhàn)。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山頂?shù)木奘譂L落下來，永世輪回。在最壞的情況下，擴(kuò)大了的權(quán)力無非又帶出新一輪的權(quán)力尋租游戲而已”。[19]因此，在當(dāng)代中國(guó)，“環(huán)保領(lǐng)域是最可能成為社會(huì)主義民主法制的示范”，“中國(guó)必須用政治政策法律去保障公眾參與，保障環(huán)境決策的民主化�！盵2]
4．政治體制改革的目的在于建立責(zé)任政府
第一，在大力精減機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決破除“吃飯財(cái)政”體制的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格恪守行政倫理，堅(jiān)決摒棄現(xiàn)行的環(huán)保部門從罰款中“提成”及類似的制度，政府及公務(wù)員不得從權(quán)力行為中獲得任何利益。
第二，責(zé)任與權(quán)力相伴生，問責(zé)是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的必要制約。對(duì)于權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，有學(xué)者給予了形象的論述，“權(quán)力受其本性使然，一旦脫離了責(zé)任的規(guī)制，就注定會(huì)恣意妄為，踐踏人間正義”，“如果權(quán)力是烈馬，責(zé)任制度就是不可缺少的籠頭�！盵20]因此，應(yīng)當(dāng)建立并完善包括環(huán)境行政問責(zé)制在內(nèi)的責(zé)任官員引咎辭職、官員彈劾、信任投票、罷免、質(zhì)詢等制度，努力將我國(guó)政府打造為現(xiàn)代責(zé)任政府。
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