[ 賴興平 ]——(2008-10-7) / 已閱10932次
論民事檢察監(jiān)督制度的完善
五華檢察院 賴興平
黨的十七大提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)�！睓z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，民事行政檢察監(jiān)督是重要的職能之一。然而，檢察機(jī)關(guān)的民事行政法律監(jiān)督卻依然停留在原有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定上，已明顯滯后于民事行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要以及法院的審判方式改革，民行檢察工作存在著許多立法缺陷。伴隨著改革方式的不斷深入和認(rèn)真落實(shí)黨的十七大提出的“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，完善現(xiàn)行的民行檢察監(jiān)督制度、保證監(jiān)督的有效性已成為亟待解決的問(wèn)題，在此，筆者就辦案中接觸到的一些問(wèn)題談點(diǎn)粗淺的看法。
一、 民事檢察抗訴制度存在的問(wèn)題
(一)、關(guān)于抗訴的范圍和條件問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法第185條的規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人 民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的重要證據(jù)不足的；（二）原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的，（三）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；（四）審判人員在審理該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。民訴法第185條的立法規(guī)定，已大體上劃定了檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍， 但也留下了一些不確定之處。主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督抗訴的范圍是及于法院在民事訴訟過(guò)程中做出的所有生效判決和裁定，還是僅限于在某些程序中，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)與法院認(rèn)識(shí)是相左的。一些檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，法院所做出的生效判決裁定只要具備“法定抗訴條件，檢察機(jī)關(guān)就可以提出抗訴。而一些法院則認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以提出抗訴的裁判僅限于法院在審判程序中做出的某些裁判，可抗訴的裁判必須滿足事后監(jiān)督的要求。法院與檢察機(jī)關(guān)在抗訴監(jiān)督范圍上的分歧則直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐的沖突。事實(shí)上，自1995年開始，最高法院已數(shù)次用“批復(fù)”等方式就檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁定抗訴的范圍做出了限制。將抗訴的裁定范圍僅僅限于不起訴、不予受理及駁回起訴的裁定。而在民事訴訟中，法院違反管轄規(guī)定受理訴訟，違法采取財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行措施的現(xiàn)象也并不少見，在破產(chǎn)程序、執(zhí)行程序中濫用司法權(quán)、違法作出裁定的行為也已司空見慣。法官的這些違法行為既嚴(yán)重破壞了我國(guó)的法制，也給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了重大損害。檢察監(jiān)督無(wú)疑是對(duì)這些案件最為有效的方式。但最高院的司法解釋將檢察機(jī)關(guān)擋在門外，這明顯是對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的一種不當(dāng)限制，是事實(shí)上的越權(quán)。
(二)、檢察機(jī)關(guān)抗訴與法院審判的審級(jí)之間的矛盾�！睹袷略V訟法》第186條規(guī)定，對(duì)人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。但由于民事訴訟法未對(duì)抗訴的審級(jí)作出明確規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向哪一級(jí)人民法院提出抗訴，由哪一級(jí)法院審判，在實(shí)踐上產(chǎn)生不同的理解，由此在法檢之間也形成較大的沖突。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出抗訴被屢次退回，或同級(jí)人民法院受理后指令下級(jí)再審，檢察機(jī)關(guān)因此拒絕出庭的現(xiàn)象。例如不少法院將檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件裁定指令原審法院再審。這種做法，不僅違背了審級(jí)對(duì)應(yīng)原則，也造成訴訟程序上的混亂。按照規(guī)定，基層檢察院沒有向法院提出抗訴的權(quán)力，基層法院也沒有審理抗訴案件的權(quán)力，如果上級(jí)法院指令它審理抗訴案件，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)法院駁回上級(jí)檢察院抗訴的局面。而且下級(jí)法院通知上級(jí)檢察院出庭也沒有法律依據(jù)，通常做法是讓下級(jí)檢察院出庭，造成“出庭的不抗訴，抗訴的不出庭”的不合理現(xiàn)象。從目前導(dǎo)致法院錯(cuò)誤裁判的原因看，由原審法院重新組成合議庭再審，未必能擺脫腐敗因素的影響，難以保證再審的質(zhì)量。且原審裁判有些是根據(jù)審判委員會(huì)的決定做出的，有些是經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)認(rèn)可的，即使同級(jí)檢察機(jī)關(guān)出庭監(jiān)督再審，也難以通過(guò)再審糾正錯(cuò)誤。而如果都由上級(jí)檢察院來(lái)行使抗訴的權(quán)力，上級(jí)人民法院來(lái)審理抗訴案件，大量的抗訴任務(wù)將集中在上一級(jí)檢察院，會(huì)削弱它們對(duì)下級(jí)院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能。
(三)、檢察機(jī)關(guān)在抗訴再審中的地位和作用與法院之間產(chǎn)生的矛盾。當(dāng)法院決定對(duì)抗訴案件進(jìn)行再審，依據(jù)民訴法第188條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭�！钡珜�(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何參與再審、以何種身份、處于何種地位、有何權(quán)利義務(wù)等，民事訴訟法則未有明確規(guī)定。只有最高人民檢察院《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)在再審中的任務(wù)做了一些規(guī)定，該規(guī)定明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件再審時(shí)出席法庭的主要任務(wù)有四：一是宣讀抗訴書；二是參加法庭調(diào)查，三是說(shuō)明抗訴的理由和根據(jù)；四是對(duì)法庭審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。但是對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的具體程序，如案卷的調(diào)閱和證據(jù)的收集，抗訴書的送達(dá)和期限，抗訴案件的審理方式，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，檢察人員出席再審法庭時(shí)是否享有參加辯論的權(quán)利或義務(wù)，法律都無(wú)規(guī)定，致使實(shí)踐中出現(xiàn)兩種截然不同的做法。由于檢察機(jī)關(guān)在再審中的地位和稱謂，法檢兩家不能形成共識(shí)。法院認(rèn)為，再審中的檢察人員是因?yàn)榭乖V才參加到訴訟程序中來(lái)的，既非原告，也非被告，更非任何一方當(dāng)事人的代理人，而是代表檢察機(jī)關(guān)出庭抗訴的人，因此，應(yīng)當(dāng)是抗訴人。而檢察機(jī)關(guān)則堅(jiān)持再審中的檢察人員為檢察員。在實(shí)踐中檢察人員出席再審法庭的席位也很不統(tǒng)一，有的設(shè)置在審判席右側(cè)，也有的與申訴人同席。而且也正是由于檢察機(jī)關(guān)的作用認(rèn)識(shí)不清，無(wú)法界定，因而在司法實(shí)踐中也存在著一些法院限制檢察人員職責(zé)范圍的現(xiàn)象，例如只讓檢察人員宣讀抗訴詞，但不允許其發(fā)表出庭意見。這就使得檢察機(jī)關(guān)不得不完全聽從整個(gè)再審過(guò)程，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)派出的人員已經(jīng)成為可有可無(wú)、名為抗訴人實(shí)為旁聽者。這就無(wú)法發(fā)揮抗訴的作用。此外，我國(guó)民事訴訟法沒有明確抗訴開始的時(shí)間，對(duì)于抗訴的次數(shù)也沒有明確的規(guī)定，對(duì)抗訴案件無(wú)審理期限的規(guī)定，容易造成實(shí)際的矛盾。
二、完善民事檢察監(jiān)督制度的立法建議
對(duì)于上述的檢察抗訴問(wèn)題，主要是在享有審判權(quán)的法院和享有檢察監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)之間發(fā)生的法檢沖突。至于矛盾加劇的原因從表面上看來(lái)是由于沖突的雙方缺乏溝通，然而深層次的原因則是我國(guó)民訴法缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。如果這一問(wèn)題不解決，最高法院和最高檢就難免還會(huì)做出諸如此類的矛盾決定。我國(guó)的檢察監(jiān)督屬于平等模式，人民法院和人民檢察院處于平等的地位，各自獨(dú)立行使審判權(quán)和抗訴權(quán)，審判權(quán)和抗訴權(quán)在民事訴訟法中互相配合互相制約。所以，我們應(yīng)該本著平等的原則來(lái)解決兩者之間的沖突。而由最高法院?jiǎn)畏絹?lái)決定檢法沖突的立法是不科學(xué)的，因?yàn)殡p方都是沖突的一方，雙方行使各自的職權(quán)都不一定正確。因此我們需要引入一個(gè)解決的機(jī)制。就解決目前的矛盾來(lái)說(shuō)，讓沖突的雙方進(jìn)行協(xié)商取得共識(shí)，是一個(gè)好的辦法。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，兩者還存在利益沖突，利益的調(diào)和有時(shí)光靠?jī)烧叩膮f(xié)商并不能徹底解決問(wèn)題。因此，就本人看來(lái)，對(duì)抗訴問(wèn)題的解決還應(yīng)該有賴于立法機(jī)關(guān)的解釋或決定。全國(guó)人大是我國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，最高法院和最高檢察院均由全國(guó)人大產(chǎn)生并對(duì)全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，按照我國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)還擁有制定、修改法律、解釋法律的權(quán)力，并且早在八十年代初，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)明確規(guī)定：凡屬法院審判工作或檢察工作中具體適用法律、法令的問(wèn)題，分別由最高法院和最高檢察院進(jìn)行解釋，兩院解釋如有原則分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋或決定。這一規(guī)定，實(shí)際上已將法檢沖突的裁斷者界定得非常分明。所以，解決問(wèn)題的最好途徑就是由人大對(duì)兩者的矛盾做一個(gè)判斷，并以法律的形式就上述問(wèn)題做一個(gè)明確的規(guī)定。下面筆者僅對(duì)民事檢察制度的完善提出初步的看法：
（一）、明確抗訴的提出級(jí)別和審理的級(jí)別，賦予基層檢察機(jī)關(guān)民行抗訴權(quán)。是由上級(jí)檢察院提出抗訴還是賦予下級(jí)檢察院抗訴的權(quán)力是我們要解決的重點(diǎn)，實(shí)踐證明，要賦予基層檢察機(jī)關(guān)民行抗訴權(quán)。當(dāng)事人在法院的判決、裁定作出后，對(duì)此有不同意見的可以向同級(jí)人民檢察院申訴，同級(jí)人民檢察院經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為符合《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，可向作出判決、裁定的人民法院提出抗訴，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再審，即同級(jí)抗同級(jí)審，體現(xiàn)職權(quán)上的對(duì)應(yīng)性。也符合“同級(jí)相適應(yīng)”原則，這樣做既能避免當(dāng)事人勞累和司法資源浪費(fèi)，又有利于信息反饋，更能及時(shí)有效地發(fā)揮監(jiān)督功效。同時(shí)立法還應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在再審程序中的職權(quán)，如有權(quán)調(diào)閱法院審判（執(zhí)行）案卷；要明確規(guī)定抗訴案件再審的期限；明確抗訴案件再審中檢察機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)及行使的權(quán)力；明確檢察機(jī)關(guān)在辦理抗訴案件中針對(duì)幾類特殊情況的調(diào)查取證權(quán)等等。
（二）明確抗訴的范圍，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解和對(duì)執(zhí)行程序的抗訴權(quán)。法院調(diào)解同樣也是法院行使司法權(quán)的方式，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人雙方對(duì)爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出處理。調(diào)解書具有和判決書同等的法律效力。民事訴訟法既然賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，調(diào)解行為作為民事審判活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分即生效的民事調(diào)解書就理應(yīng)成為民事抗訴的對(duì)象。而執(zhí)行程序是審判活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)之一，是生效判決、裁定的延伸，錯(cuò)誤執(zhí)行案外人的財(cái)產(chǎn)、曲解判決書的執(zhí)行內(nèi)容、濫用強(qiáng)制措施等是對(duì)生效的判決、裁定的否定，同樣侵犯了當(dāng)事人、案外人的合法權(quán)益。法院司法解釋認(rèn)為確保發(fā)生法律效力的判決、裁定而排斥檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行程序中裁定的抗訴是不符合有錯(cuò)必糾、公平正義的法律精神，所以應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)錯(cuò)誤的執(zhí)行有提起抗訴的權(quán)力。
（三）完善抗訴的程序，賦予檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟、監(jiān)督訴訟全過(guò)程的權(quán)力。明確抗訴的發(fā)動(dòng)時(shí)間，抗訴的具體步驟，以及檢察機(jī)關(guān)在抗訴再審中的角色地位，檢察人員除了宣讀抗訴詞，還應(yīng)該賦予其發(fā)表出庭意見，參加法庭調(diào)查的權(quán)利。除此之外，還應(yīng)賦賦予檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟、監(jiān)督訴訟全過(guò)程的權(quán)力。我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事、行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，也就是說(shuō)，人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事、行政審判全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。但法律對(duì)具體如何監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，民事訴訟法僅將檢察機(jī)關(guān)民事法律監(jiān)督的方式規(guī)定為抗訴，大大削弱了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的作用，留有監(jiān)督盲區(qū)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不但要對(duì)生效的民事裁定、判決實(shí)行監(jiān)督，而且也要對(duì)強(qiáng)制措施的適用，回避申訴、訴訟保全、先予執(zhí)行等民事決定實(shí)行法律監(jiān)督，也要對(duì)特別程序、監(jiān)督程序、公示催告程序及破產(chǎn)程序中的特殊案件的審理活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，更要對(duì)執(zhí)行程序中的強(qiáng)制執(zhí)行措施，案件執(zhí)行中止和終結(jié)進(jìn)行檢察監(jiān)督，這樣才能使檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督全面化，才能保證民事檢察監(jiān)督職能的全面和徹底性，才能實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督活動(dòng)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益的保障。
（四）、確立檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)利，賦予各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，尤其是基層檢察院民行起訴權(quán)。檢察監(jiān)督作為一個(gè)完整的原則應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，提起民事訴訟。第二，參加并監(jiān)督訴訟。第三，提出抗訴。即人民檢察院對(duì)涉及國(guó)家和人民重大利益的民事案件有權(quán)代表國(guó)家向人民法院提起民事訴訟，以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份出庭，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益。筆者認(rèn)為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，源于“私人范疇”的民事關(guān)系的日趨社會(huì)化，人們的權(quán)利觀念正由“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，要求對(duì)公益損害提供法律保護(hù)的呼聲日益高漲。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些公民和法人在合法權(quán)益受到侵害以及社會(huì)公共利益如公害問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題受到損害后，不知起訴，或者無(wú)力起訴，盡管法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴，但由于種種原因，支持起訴的幾乎沒有。因此筆者認(rèn)為，對(duì)以上幾種情況，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)侵害國(guó)家利益的民事法律行為進(jìn)行監(jiān)督，代表國(guó)家提起民事訴訟，支持受損害的單位和個(gè)人提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家利益、集體利益和公民個(gè)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平與正義。
大量的事實(shí)告訴我們，民事檢察監(jiān)督制度的存在不但合理而且是必須的，然而不完善的制度給實(shí)踐造成很大的困惑。擺在法學(xué)工作者面前的任務(wù)不僅僅在于繼續(xù)完善現(xiàn)有的抗訴制度，還有必要探索民事檢察起訴和參與制度在中國(guó)的適用。只有建立民事檢察起訴、參與訴訟，完善抗訴的機(jī)制才是完整的檢察監(jiān)督制度，才能克服當(dāng)前面臨的諸多法院與檢察院之間矛盾，才能更好保護(hù)國(guó)家和當(dāng)事人的利益。
[參考文獻(xiàn)]
1、欒 杰：《民事檢察監(jiān)督權(quán)若干問(wèn)題探討》
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