[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱43952次
省級以下法制機構(gòu)在依法行政中的定位及其思考
作者：宋飛
一、 導言
二、 政府法制機構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問題
（一） 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀
（二） 存在的問題
三、 省級以下政府法制機構(gòu)的法律定位及其缺陷
（一） 省級以下法制機構(gòu)的法定職責及認識誤區(qū)
（二） 市縣政府法制機構(gòu)的組織地位及法律缺陷
（三） 市縣政府法制機構(gòu)的法律性質(zhì)及觀念更新
四、 省級以下法制機構(gòu)建設(shè)的相關(guān)建議和思考
（一）法制機構(gòu)的名稱規(guī)范
（二）省級以下政府法制機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置類型
（三）省級以下政府部門法制機構(gòu)的設(shè)置情況和存在的問題
（四）省級以下政府法制機構(gòu)的人員、編制及經(jīng)費保障
（五）省級以下政府法制機構(gòu)的規(guī)格問題
（六）省級以下政府法制機構(gòu)的內(nèi)設(shè)科室
一、導言
政府法制機構(gòu)自20世紀80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業(yè)不斷發(fā)展，但也暴露出理論底蘊不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應如何定位不確定，往往隨著法制機構(gòu)所在的政府層級不同而不同。國務(wù)院法制辦的定位是立法事務(wù)部門（Legislative Affairs Office）；省級法制機構(gòu)定位是法律事務(wù)部門（Legal Affairs Office）,立法、執(zhí)法監(jiān)督、復議等事務(wù)都涉及；省級以下的法制機構(gòu)則偏重于處理具體的法律事務(wù)。定位的不確定，又沒有相應的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產(chǎn)生偏差，特別對省級以下法制機構(gòu)影響較大。因此，對理論研究已成為政府法制工作進一步發(fā)展的必備條件。
二、政府法制機構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問題
（一） 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀
我國的政府法制機構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，省級以上（包括省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，下同）政府法制機構(gòu)建設(shè)成績突出。1954年11月，中華人民共和國國務(wù)院設(shè)置國務(wù)院法制局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國務(wù)院先后設(shè)立了國務(wù)院辦公廳法制局和國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心。1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國務(wù)院決定，將原國務(wù)院辦公廳法制局和國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心合并，重新成立了國務(wù)院法制局，為國務(wù)院直屬機構(gòu)。1988年10月，國務(wù)院法制局被確定為國務(wù)院的辦事機構(gòu)。1994年3月又被確定為國務(wù)院的直屬機構(gòu)。1998年3月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置國務(wù)院法制辦公室，作為國務(wù)院辦事機構(gòu)。 國務(wù)院法制辦公室內(nèi)設(shè)秘書行政司（研究司）、政法勞動社會保障法制司、教育科技文化衛(wèi)生法制司、財政金融法制司、工交商事法制司、農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、政府法制協(xié)調(diào)司（法規(guī)編纂司）、法規(guī)譯審和外事司、行政復議司等九個職能司和機關(guān)黨委，下設(shè)政府法制研究中心、信息中心、機關(guān)服務(wù)中心、中國法制出版社四個事業(yè)單位。與國務(wù)院法制機構(gòu)發(fā)展相適應，省級政府法制機構(gòu)也是在發(fā)展中不斷壯大，無論是機構(gòu)設(shè)置，還是人員配備均得到全面加強。⑴以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國社會主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機構(gòu)也蕩然無存。黨的十一屆三中全會以后，武漢的行政法制工作開始恢復和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設(shè)立法規(guī)處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經(jīng)濟法規(guī)研究中心，該中心既是一個研究咨詢機構(gòu)，又是一個擬定經(jīng)濟法規(guī)的工作機構(gòu)，為事業(yè)單位，與武漢市政府辦公室法規(guī)處合署辦公。 1988年6月，為了進一步加強政府法制工作，更好地為經(jīng)濟體制改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法律服務(wù)，又將原武漢市政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機構(gòu)，隨著《行政處罰法》的實施，武漢市政府法制工作機構(gòu)又得到進一步加強。1996年12月8日，武漢市編委以武編[1996]103號文印發(fā)了《武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內(nèi)設(shè)機構(gòu)增至5個，即綜合秘書處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機構(gòu)改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級，這在當時武漢市所有行政機關(guān)中是絕無僅有的。⑵。
注：⑴張武揚《政府法制工作二十年回顧與展望》，摘自《江淮法治》轉(zhuǎn)載于人民網(wǎng) ：2006-4-27
⑵胡太榮，《武漢市政府法制機構(gòu)建設(shè)情況》，載武漢市政府法制網(wǎng)2006-4-25
然而，在省級以上（包括上述較大的市）的政府法制機構(gòu)不斷健全和完善的同時，省級以下政府法制機構(gòu)的建設(shè)卻幾經(jīng)風雨，走過一段發(fā)展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法制機構(gòu)建設(shè)來作個對比：2002年底，浙江省溫嶺市編委根據(jù)市法制辦的要求，在不增加鎮(zhèn)（街道）機關(guān)人員總編制的情況下，批準在全市16個鎮(zhèn)（街道）黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設(shè)專職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮(zhèn)（街道）法制辦的10項工作職責和12項工作制度，落實了專職法制人員、專門辦公室和專用電話、電腦等設(shè)備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網(wǎng)絡(luò)。⑶而同一時期，湖北省浠水縣在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，全縣13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向縣政府寫報告，請求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)法制辦公室。當時縣政府同意團陂、蘭溪兩鎮(zhèn)作為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；關(guān)口鎮(zhèn)政府未等到縣政府同意就開始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案中機構(gòu)限額規(guī)定剛性極強，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構(gòu)建設(shè)難以進行。由此可見各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致法制機構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡。
注：⑶柯友芳 連正美：《依法行政是改善投資環(huán)境的最重要因素──淺析溫
嶺市的法治環(huán)境建設(shè)》，原載浙江溫嶺政府法制網(wǎng)，2004.9.20
（二） 存在的問題
雖然從總體上看，省級以下各級黨委政府依法行政的意識越來越強，對政府法制工作越來越重視，但目前縣級政府法制機構(gòu)建設(shè)的狀況，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，多數(shù)仍不適應建設(shè)法治政府的需要。以湖北省縣級政府法制機構(gòu)為例，目前呈現(xiàn)出以下態(tài)勢：
1、部分法制機構(gòu)名存實亡，法制工作基本沒有開展
在2001—2002年縣級政府機構(gòu)改革前，全省有不少縣、市（區(qū)）法制辦曾經(jīng)是政府的直屬機構(gòu)。在機構(gòu)改革中，因為受機構(gòu)設(shè)置數(shù)額的限制，除個別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來，但法制辦的牌子沒有取消。法制機構(gòu)無論是否作為獨立機構(gòu)，如果確實有一個機構(gòu)專門從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內(nèi)設(shè)機構(gòu)的很難達到這個要求。類似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區(qū)政府，基本沒有法制工作機構(gòu)，只是有一名干部兼管這方面的工作，發(fā)揮政府法制工作的職能作用無從談起。由于法制工作機構(gòu)名存實亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒有受理一起行政復議案件，使行政糾紛得不到及時化解。
2、法制機構(gòu)人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)
縣級政府法制機構(gòu)人員少，但工作任務(wù)并不少。正常情況下，一個縣一年的復議、應訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復議案件達到3695件之多超過法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級政府受理的占70%，但縣級政府復議工作人員僅為164人。而全省縣級法院行政庭的人數(shù)有400多人。復議機關(guān)的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍；法制機構(gòu)工作人員還要負責行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)、代理縣長出庭應訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時又協(xié)助2至3名縣、市長聯(lián)系幾條戰(zhàn)線10多個政府部門的工作協(xié)調(diào)，哪項工作都不能出問題。有的還負責為縣長起草講話稿。團風縣法制辦主任去年一年寫各種講話稿達14萬字之多。除此之外，平均一個縣每年規(guī)范性文件的審查備案至少在50件以上。長期超負荷的工作，加之待遇差、進步慢，使法制機構(gòu)的干部心理不平衡�，F(xiàn)有的人員想離開，符合條件的不愿進來。巴東縣法制辦一名法律本科畢業(yè)并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯，但因職位限制至今仍是一名科員，一個月工資不足1000元，幾次想調(diào)走。通山縣法制辦原有5名大學本科畢業(yè)生，近幾年已調(diào)動3名，另2名也不太安心。荊州市幾個縣法制辦缺人，雖然縣領(lǐng)導表態(tài)只要選中，要誰給誰，但選中的不愿來，法制辦想通過招考公務(wù)員補充人選，又因為全縣干部總數(shù)超編未獲批準。
3、經(jīng)費保障不到位，工作正常運轉(zhuǎn)有困難
一是，有44個縣法制工作機構(gòu)沒有復議工作專項經(jīng)費，占全省的43.6% .即使安排有專項復議經(jīng)費的，有的一年也僅有5000元左右。財政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬元不等，但法制辦作為政府辦公室內(nèi)設(shè)科室的，專項經(jīng)費也不一定能全部用于專項工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨立單位，但經(jīng)費并不獨立，專項經(jīng)費也往往被截留。
二是，人頭經(jīng)費包括人均辦公經(jīng)費標準比較低。有的縣市，對縣委縣政府四大家人均辦公經(jīng)費與其他部門的經(jīng)費是有差別的。荊州市荊州區(qū)政府辦人均4500元，而法制辦與其他部門一樣只有2700元，辦公經(jīng)費十分緊張。法制辦工作人員的工資因為實行財政直接打到工資卡上，總體上可以保證，但個別地方也不能足額到位。黃岡市10個縣市區(qū)除浠水縣外，其他各縣市區(qū)均只能保證“四項之和”，其他的津補貼基本靠自己想辦法，法制辦均無創(chuàng)收手段，有的縣只好找有關(guān)部門“化緣”。拿了人家的手軟，因此，執(zhí)法監(jiān)督就“網(wǎng)開一面”，有的行政復議案本來應撤銷變更的，也不敢撤銷改變。武漢市江岸區(qū)法制辦除人頭經(jīng)費由區(qū)行政管理局發(fā)放外，幾年來沒有其他任何福利。雖然他們?nèi)匀痪ぞI(yè)業(yè)地工作，但與其他部門相比，心里總有說不出的酸楚�，F(xiàn)在公檢法、紀委、信訪、審計等部門都有辦案津貼，但復議人員同樣是辦案，卻沒有津貼，也使大家覺得很不公平。不僅如此，有的縣法制辦還要完成招商引資和創(chuàng)收任務(wù)。
三是，工作條件差�？h級政府法制辦不僅辦公室擠，辦公設(shè)備也很簡陋，復議工作均無專門的接訪室，一年接訪上千上訪群眾，有時站的地方都不夠，更不用說熱情接訪了。洪湖市法制辦今年因一起土地糾紛一次來訪500多人，由于擁擠混亂，后來有人把法制辦給砸了�？h級政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的是要到現(xiàn)場。但全省縣級政府法制辦有工作用車的不足10個，并且基本上不是定編的車輛。咸豐縣法制辦主任是從縣司法局長調(diào)任的老同志，雖然保留了正科級待遇（法制辦主任是副科），但每次到州里開會，只有擠公共汽車，與在司法局當局長相比，感到非常失落，工作積極性受到很大影響。⑷
注：⑷湖北省政府法制辦編《湖北省縣級政府復議機構(gòu)調(diào)查報告》,載法律教育網(wǎng)2006.8.11
三、省級以下政府法制機構(gòu)的法律定位及其缺陷
（一） 省級以下法制機構(gòu)的法定職責及認識誤區(qū)
1、法定職責
《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《仲裁法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《行政復議法實施條例》等法律法規(guī)相繼對政府法制機構(gòu)的職責作了一系列規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章對此又作了進一步規(guī)定。在此，筆者結(jié)合湖北省的具體規(guī)定對市縣政府法制機構(gòu)的法定職責作一匯總歸納：⑸
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