[ 楊建順 ]——(2012-2-16) / 已閱10952次
楊建順 中國人民大學(xué)法學(xué)院 教授
行政補(bǔ)償制度是由財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和平等原則導(dǎo)出的一種法理。在日本，行政補(bǔ)償制度既是行政救濟(jì)法體系，亦是國家補(bǔ)償法體系的重要組成部分。主要包括損害賠償?shù)闹贫�；損失補(bǔ)償?shù)闹贫龋恍姓环䦟彶楹托姓讣V訟在內(nèi)的行政爭訟制度；行政救濟(jì)法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度以及行政上調(diào)整利害的各種制度。
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在日本，行政補(bǔ)償制度既是行政救濟(jì)法體系的重要組成部分，亦是國家補(bǔ)償法體系的重要組成部分。
行政救濟(jì)法體系中的行政補(bǔ)償。《日本國憲法》將國民的權(quán)利和自由作為不可侵犯的永久性權(quán)利加以保障(序言)，并為貫徹落實(shí)該宗旨，針對公務(wù)員的不法行為規(guī)定了國家或者公共團(tuán)體(“地方公共團(tuán)體”即地方政府)的賠償責(zé)任(第17條)，針對因公共目的而利用私有財(cái)產(chǎn)的情形規(guī)定了必須予以正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(第29條第3款)。進(jìn)而，在程序方面，不僅對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨閷?dǎo)致的權(quán)利侵害可以向行政機(jī)關(guān)請求救濟(jì)(行政不服審查)，而且對違法的行政行為導(dǎo)致的權(quán)利侵害還可以作為法律上的爭訟向法院起訴，請求司法救濟(jì)(《法院法》第3條第1款)。
日本行政救濟(jì)法體系大致由如下四種制度構(gòu)成：其一是損害賠償?shù)闹贫龋黄涠菗p失補(bǔ)償?shù)闹贫�；其三是包括行政不服審�?相當(dāng)于中國的行政復(fù)議)和行政案件訴訟在內(nèi)的行政爭訟制度；其四是在上述被稱為行政救濟(jì)法的主要制度或者核心制度之外的“苦情處理”制度(類似于中國的信訪制度)以及行政上調(diào)整利害的各種制度。行政補(bǔ)償制度是行政救濟(jì)法體系的重要組成部分之一。
國家補(bǔ)償法體系中的行政補(bǔ)償。國家補(bǔ)償是國家機(jī)關(guān)在沒有侵權(quán)行為和違約行為的情況下，由于合法的行為對公民造成的損害(損失)所給予的彌補(bǔ)，除行政補(bǔ)償外，還包括立法補(bǔ)償，司法補(bǔ)償?shù)�。最初的國家補(bǔ)償一般指行政補(bǔ)償，隨著社會的發(fā)展，國家補(bǔ)償?shù)姆秶驳靡灾鸩綌U(kuò)展。隨著國家作用或者與之有關(guān)的行為造成的損害或者損失日益增多，國家補(bǔ)償法體系中不僅呈現(xiàn)出國家賠償責(zé)任和國家補(bǔ)償責(zé)任統(tǒng)一化，而且包含了不屬于傳統(tǒng)意義上的國家補(bǔ)償責(zé)任和國家賠償責(zé)任的結(jié)果責(zé)任形態(tài)。根據(jù)對其原因和結(jié)果的法律評價(jià)的不同，可以分為以下類型：
第一，基于合法行為的行政損失補(bǔ)償(或稱公法上的損失補(bǔ)償，簡稱損失補(bǔ)償或者行政補(bǔ)償)，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)國家和社會公共利益，而合法地給特定人的財(cái)產(chǎn)帶來特別損失(特別犧牲)時，基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等負(fù)擔(dān)的原則，由國家(有時為第三人)依法對該損失予以填補(bǔ)的行為和制度。損失補(bǔ)償以集體主義思想為背景，以社會性公平負(fù)擔(dān)原則為其基礎(chǔ)理念。
第二，基于違法行為的行政損害賠償。根據(jù)《日本國憲法》第17條和《國家賠償法》等的規(guī)定，對基于違法行為的行政損害，可以向國家或者公共團(tuán)體請求賠償。行政損害賠償以近代個人主義思想為背景，以個人道義的責(zé)任觀為其基礎(chǔ)理念。
第三，基于損害(損失)結(jié)果的補(bǔ)償。無論國家活動是否違法，只要造成損害(損失)并且認(rèn)為該損害(損失)不應(yīng)由國民來忍受時，國家就應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
第四，刑事補(bǔ)償�！度毡緡鴳椃ā返�40條規(guī)定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受無罪審判時，可以按照法律規(guī)定，向國家請求其補(bǔ)償�！睆呢�(zé)任構(gòu)成的法律要件看，刑事補(bǔ)償采取無過失責(zé)任主義，或者說是基于結(jié)果的補(bǔ)償。
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行政補(bǔ)償?shù)膶傩浴Ｐ姓a(bǔ)償是對合法行為造成的損失予以補(bǔ)償，這一點(diǎn)使其與違法行為導(dǎo)致的損害賠償區(qū)別開來。行政補(bǔ)償主要是對財(cái)產(chǎn)上的侵害予以補(bǔ)償，這一點(diǎn)使其與不僅以物質(zhì)侵害，而且以精神的、身體的痛苦為對象的刑事補(bǔ)償不同。行政補(bǔ)償是對“特別損失”(特別犧牲)的補(bǔ)償，這一點(diǎn)使其與以“一般損失”為內(nèi)容的課稅權(quán)相區(qū)別。
行政補(bǔ)償?shù)奶卣�。行政補(bǔ)償是在非常廣泛的范圍內(nèi)，依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障原則和“公平負(fù)擔(dān)”的原理，對行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務(wù)，具有如下幾個特征：
一、行政補(bǔ)償?shù)那疤崾菫閷?shí)現(xiàn)國家和社會公共利益所實(shí)施的合法行為引起損失。這是行政補(bǔ)償首要的最基本的特征，是區(qū)別于以違法行為造成損害為前提的行政賠償最基本的標(biāo)志。值得注意的是，原因行為并不限于行政行為，只要是為了公共利益而實(shí)施的一切合法行為，都有可能引起行政補(bǔ)償責(zé)任的發(fā)生。
二、行政補(bǔ)償?shù)膶ο笫菬o義務(wù)的特定的國民所遭受的特別損失。首先，是無義務(wù)的特定人。如果當(dāng)事人本身負(fù)有行政法上義務(wù)，如因違法行為受處罰等，國家不予補(bǔ)償。其次，是特別損失。國家對于一般人因普遍遭受的損失或者大家因公平負(fù)擔(dān)而承擔(dān)義務(wù)所遭受的損失不負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。
三、行政補(bǔ)償既可以是先有損失后有補(bǔ)償，也可以是在損失發(fā)生之前先行補(bǔ)償，有時還要求必須先行予以補(bǔ)償。有些行政損失補(bǔ)償?shù)某绦蚴菂f(xié)商前置，通常是以當(dāng)事人事前的協(xié)商一致為前提的。例如，收用土地、房屋等個人財(cái)產(chǎn)時，經(jīng)常采用事前支付補(bǔ)償金的方式來彌補(bǔ)受害人的損失。
四、行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是“正當(dāng)補(bǔ)償”，即公平合理的原則，補(bǔ)償?shù)姆秶话阌煞ㄒ?guī)范加以規(guī)定。
五、行政補(bǔ)償?shù)姆绞绞嵌喾N多樣的，除金錢等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還可以從生產(chǎn)、生活和就業(yè)等社會保障方面加以妥善的安置。
六、行政補(bǔ)償?shù)馁Y金來源是業(yè)者負(fù)擔(dān)。行政補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體主要是國家，特殊情況下也可以是國家以外的其他組織或者公民。確定國家以外的行政補(bǔ)償責(zé)任主體，一般以“誰受益，誰補(bǔ)償”為原則。
七、行政補(bǔ)償實(shí)行個別支付的原則。如土地收用補(bǔ)償，原則上必須分別向土地所有人及關(guān)系人支付。只有在難以分別計(jì)算各人的補(bǔ)償費(fèi)時，才例外地允許進(jìn)行一攬子支付。
八、行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是國家和公共團(tuán)體等行政主體公法上的義務(wù)。行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為，只要給相對人的合法權(quán)益造成特別損失，都必然地伴隨著予以行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
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行政補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和平等原則。在近代憲政國家，雖然強(qiáng)調(diào)并實(shí)際上以憲法、法律的形式明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，但是，憲法、法律又承認(rèn)行政主體為了滿足公共事業(yè)的需要，增進(jìn)公共利益，可以強(qiáng)制取得私人的財(cái)產(chǎn)[1]，或者有權(quán)命令相對人就其財(cái)產(chǎn)的利用方法及方式等服從有關(guān)限制[2]。當(dāng)行政主體為了公共事業(yè)而合法地、有意識地收用或者限制特定人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，迫使特定私人作出“特別犧牲”，就應(yīng)該通過社會全體負(fù)擔(dān)的方式，來填補(bǔ)由此而產(chǎn)生的損失，以求得有關(guān)利害的調(diào)整。行政補(bǔ)償制度是由財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和平等原則導(dǎo)出的一種法理。
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