[ 楊建順 ]——(2012-2-16) / 已閱10954次
憲法上補償?shù)谋匾�。基于合法行為的損失補償，是《日本國憲法》上的制度(第29條第3款)。關于憲法所規(guī)定的“正當補償”應該是全額補償還是相當補償?shù)膯栴}，曾經(jīng)引起熱議，成為人們普遍關注的焦點。關于土地收用，通常認為應該補償該土地的市場價格。但是，由于土地收用不單是受到財產(chǎn)性損失，當個人的生活基礎甚至生活共同體本身也遭到破壞時，便出現(xiàn)了只對土地的交換價值予以補償能否滿足公平負擔理念的問題。當憲法上需要補償時，相關的法律上存在有關補償?shù)木唧w規(guī)定(請求方法及補償?shù)姆秶?，這是最好不過的;如果法律上沒有規(guī)定，也可以直接基于憲法進行補償請求。此外，即使憲法上認為不需要補償?shù)那闆r下，以法律承認補償，作為立法的裁量，也是可以的。
根據(jù)是否存在“特別犧牲”作出判定。關于“補償?shù)谋匾浴�，其判斷基準是導致的損失是否構成“特別犧牲”。只要從事社會生活則誰都應該忍受的那種財產(chǎn)權的侵害、制約是所謂普通的犧牲，不能成為補償?shù)膶ο�，而對特定的人要求其承受超過通常水準的犧牲時，才屬于“特別犧牲”。關于區(qū)別特別犧牲和一般損失的基準，學說分為形式性基準說、實質(zhì)性基準說和折衷說。形式性基準說主張：應當根據(jù)侵害行為是基于法律對國民不特定多數(shù)人施加的一般侵害，還是針對特定人施加的個別侵害，以這種形式上的基準來決定是否屬于“特別犧牲”。
實質(zhì)性基準說主張，應該設定實質(zhì)性基準，首先著眼于對財產(chǎn)權的規(guī)制程度，其次根據(jù)規(guī)制目的的不同，來決定是否需要補償。侵害行為是極其嚴重的，侵害了作為私有財產(chǎn)制度核心的財產(chǎn)權的本質(zhì)性內(nèi)容，即侵害了財產(chǎn)權的排他性支配時，屬于特別犧牲;沒有達到這種程度的侵害，屬于忍受限度內(nèi)的損失。
折衷說認為，應該根據(jù)侵害行為的對象是一般人還是特定人(形式性基準)以及侵害行為是否達到侵害財產(chǎn)權的本質(zhì)內(nèi)容的程度(實質(zhì)性基準)兩個方面來客觀地、合理地決定是否屬于“特別犧牲”。
概言之，其財產(chǎn)權因為公共利益而受到限制者，即使在法律上沒有補償規(guī)定的情況下，也可以援用憲法第29條第3款直接請求補償。不過，憲法上所承認的補償，必須是對財產(chǎn)權所施加的限制超出了社會生活中一般要求的忍受限度的、本質(zhì)上的制約(實質(zhì)性基準)，并且屬于違反平等原則的個別性負擔(形式性基準)，總體上是對特定人的“偶發(fā)性、特別的犧牲”進行的補償。對于一般國民應該負擔的財產(chǎn)權的社會性制約，屬于財產(chǎn)權內(nèi)在的制約，當然不能就此請求補償。
行政補償在實定法上的根據(jù)
行政補償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。《日本國憲法》為損失補償提供了如下幾點根據(jù)：第一種，第29條第3款從保障財產(chǎn)權的觀點出發(fā)規(guī)定“正當補償”原則;第二種，第14條規(guī)定應以全體負擔來滿足公共利益上的需要的平等原則；第25條規(guī)定生存權之基本權，要求通過國家的積極干預和支持，對國民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的諸條件的權利。[3]
行政補償在法令上的根據(jù)。日本不存在關于行政補償?shù)囊话阈苑�，各類補償規(guī)定以各種形式散見于各類法令中。[4]這些法令所規(guī)定的損失補償名稱也不統(tǒng)一，有補償、賠償、補貼金、收買價格、償金等。只要有法律規(guī)定，當然應該根據(jù)法律規(guī)定進行補償。即使不存在有關損失補償?shù)姆梢?guī)定，也應該承認直接根據(jù)憲法第29條第3款進行的補償請求。
行政補償?shù)膬?nèi)容
圍繞憲法規(guī)定的學說發(fā)展�！度毡緡鴳椃ā返�29條第3款規(guī)定了“正當補償”，所以，作為損失補償?shù)膬?nèi)容應該是“正當補償”(due compesation)。關于何為“正當補償”的問題，學說上有完全補償說和相當補償說之分。完全補償說認為，“補償必須是將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生損失的全部進行補償”，補償被收用財產(chǎn)的一般市場交易價格。相當補償說認為，并不一定要求全額補償，只要參照補償時社會的一般觀念，按照客觀上公正、妥當?shù)难a償計算基準得出合理的金額予以補償就足夠了。從財產(chǎn)權的保障原則和平等負擔的原則來看，進而從憲法所追求的建設社會國家目標來考慮，理論上可以說相當補償說是正確的。但是，除了農(nóng)地收買以外，判例、通說和實務中皆采取完全補償說。
對公用收用的補償。第一，從相當補償說到完全補償說。最高法院曾經(jīng)在關于農(nóng)地改革案件中采取相當補償說。但那只是農(nóng)地改革等社會變革(社會化)時期的一個例外。考慮到損失補償是為了實現(xiàn)公平負擔的制度，通常的公用收用等應該要求完全補償，所以，后來的判例采取了完全補償說，認為“當因特定的公益上必要的事業(yè)收用土地時，為求得因該收用而使該土地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟，應該進行完全補償，也就是說，應該予以使收用前后被收用者的財產(chǎn)價格相等的補償”，土地收用時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。
第二，關于開發(fā)利益的規(guī)定。為了防止被收用者不當?shù)厝〉瞄_發(fā)利益，法律規(guī)定其基準時間為“事業(yè)認定公布時”，其后的補償額，限于事業(yè)認定時補償額乘以物價變動率。就補償?shù)木唧w內(nèi)容來說，因公用收用剝奪了私人財產(chǎn)時，例如，因公共事業(yè)，私人的土地、建筑物等所有權及其他具有財產(chǎn)性價值的權利等消滅時，必須支付與該權利的評估價額相符金額的補償，即給予權利人相當于其被收用剝奪權利價格的補償。收用上的補償，是以對權利的完全補償為其內(nèi)容的。
第三，通損補償。通損補償，即通常損失補償，是指在收用時，除進行對所收用權利的補償以外，還必須補償搬遷費、調(diào)查費、營業(yè)上的損失等由于收用而通�？赡軐е聶嗬嗣墒艿母綆該p失。作為補償對象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權等(權利補償)之外，還包括搬遷費、營業(yè)上的損失等通�？赡茉馐艿母綆該p失(通損補償)。土地收用上的補償內(nèi)容，是權利補償和通損補償之和。并且，補償?shù)闹Ц妒峭恋厥沼玫男Яσ?br>
第四，生活補償(生活再建補償)。關于水庫建設等大規(guī)模公共事業(yè)對地域社會全體的破壞，除了金錢補償外，行政機關還應當努力采取基于生活補償觀念的實物補償(替地補償?shù)?、公共補償(公共設施的整備)，采取職業(yè)訓練和介紹就業(yè)等生活重建措施(生活補償)，確立能夠再建地域社會的計劃，謀求地域社會的再建(生活再建補償)。如《都市計劃法》、《關于公共用地的取得的特別措施法》等都為行政機關規(guī)定了這方面的義務。對殘留在該地域者進行的“少數(shù)殘存者補償”以及對不得不離職者進行的“離職者補償”等，都可以作為生活再建補償?shù)囊环N類型來把握。
對公用限制的補償。根據(jù)《自然公園法》，都道府縣知事未許可在國立公園的特別區(qū)域建筑行為，導致計劃在該區(qū)域建設旅館的事業(yè)者不能進行旅館營業(yè)的損失時，可以說旅館經(jīng)營是因國立公園事業(yè)這一公益上的要求而受阻，所以，若進行旅館經(jīng)營便可以得到的全部利益都應該予以補償。但是，若采取這種基準的話，補償?shù)慕痤~往往由權利人的主觀計劃所左右，若該計劃非常龐大，就可能導致要求令人難以想象的高額補償。這顯然是不公平的，是不符合社會公共利益的。公用限制補償?shù)目陀^基準是：為了公共事業(yè)對他人的財產(chǎn)權賦課不作為義務，即設定公用地役權，補償?shù)膶ο笫怯捎谠摰匾蹤嗟脑O定而產(chǎn)生的所有權價值的降低，即應該補償?shù)慕痤~為由于公用限制而產(chǎn)生的地價降低部分。此外，當因此而發(fā)生附帶性損失時，該損失的填補也應該作為通常損失補償，加算在補償?shù)膶ο笾小?br>
對撤回占有許可的補償。從前的損失補償主要限于公用收用和公用限制領域。當?shù)缆�、公園、政府辦公樓等行政財產(chǎn)的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時，也存在如何進行損失補償?shù)葐栴}。在撤回中央批發(fā)市場內(nèi)土地使用許可的案件中，下級法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對使用權本身的價值給予補償。最高法院認為，當行政財產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時，原則上沒有必要對使用權的喪失進行補償。不過，因使用權許可被突然撤回，使用權者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實上的損失，卻應該成為補償?shù)膶ο蟆?br>
對命令作為、不作為的補償。被命令設置特定的物件(作為)，或者被停止營業(yè)行為(不作為，忍受某種行為)等，判斷因此而導致的損失是否需要補償，可以適用消極目的或者積極目的之基準。[5]
對事業(yè)損失的補償。因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而間接地給附近地區(qū)的居民帶來不利，稱為事業(yè)損失。以公共之手來填補該損失的制度，稱為事業(yè)損失補償制度。實施公共事業(yè)之際，雖然沒有直接侵害財產(chǎn)權，但是，也可能對其周圍帶來各種各樣的損害。例如，建設了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業(yè)損失”，當其達到一定限度以上時便構成不法行為，因而成為基于《民法》及《國家賠償法》進行損害賠償?shù)膶ο�。不過，由于事業(yè)本身通常是合法的，所以，以損失補償?shù)姆ɡ韥硖幚磉@些問題被認為更加適當。
基于結果責任的損失補償。為了解決以國家賠償及損失補償?shù)姆ㄖ频貌坏骄葷乃^“國家補償?shù)墓鹊住钡膯栴}，日本在努力擴大國家賠償范圍和損失補償范圍的同時，長期致力于根據(jù)特別法進行補償。有的雖然并非傳統(tǒng)意義上的“國家補償”范疇，但是，它們共同構成了現(xiàn)代日本國家補償法體系。
負擔金制度
一般說來，某項行政活動所帶來的利益，只能由特定人或者特定集團來享有，并且，由于實施該項行政活動，往往給另外的特定人或者特定集團帶來嚴重的不利。國家為了實現(xiàn)正義和公平而推進國家補償，同時也應當建構調(diào)整各種利害關系的制度，以謀求公平負擔和公平受益。日本的負擔金制度在這方面發(fā)揮了重要作用。各種負擔金都是由行政機關以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類似于租稅性質(zhì)的公共賦課金。日本在行政補償方面的負擔金制度，主要有受益者負擔、原因者負擔和毀損者負擔三種情形。
受益者負擔。由于行政活動的實施，給特定人帶來利益時，對受益者賦課一定的金錢給付義務(負擔金)，以謀求將其所得利益返還社會。而當有必要為特定人而實施公共事業(yè)時，則要求受益者負擔事業(yè)費的全部或者一部分。
原因者負擔。原因者負擔，是指對制造實施公共事業(yè)之必要的原因者賦課負擔金的制度。例如，對大量地排放廢水而導致改建公共下水道之必要者，命令其負擔改建下水道所需費用的一部分。此外，為了防止公害而實施綠色林帶建設、土壤改良事業(yè)等公共事業(yè)，根據(jù)《公害防止事業(yè)費事業(yè)者負擔法》，對導致公害的事業(yè)者賦課負擔金，是與原因者負擔相類似的制度。
毀損者負擔。公共設施的利用者毀壞或者損傷了該設施，導致該設施有必要實施修理等，由毀損者承擔該費用的全部或一部分的制度。
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